Le paysage retrouvé de Marcel Proust à Combray et les éoliennes

 Note D. Margerit, AJDA 2022, p. 1617

Note N. Dissaux, D. 2022, p. 1513.

CAA de VERSAILLES - 2ème chambre

• N° 20VE03265
• Non publié au bulletin

Lecture du lundi 11 avril 2022

Président

M. EVEN

Rapporteur

Mme Eugénie ORIO

Rapporteur public

Mme MARGERIT

Avocat(s)

SELARL GOSSEMENT AVOCATS

Texte intégral

RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Par une requête et quatre mémoires complémentaires, enregistrés le 16 décembre 2020, le 12 octobre 2021, le 21 janvier 2022, le 17 février 2022 et 2 mars 2022, la société Combray Energie, représentée par Me Gossement, avocat, demande à la cour :

1° d'annuler l'arrêté de la préfète d'Eure-et-Loir du 15 octobre 2020 portant refus de délivrance de l'autorisation environnementale sollicitée pour l'édification d'une installation de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent dénommée " Parc éolien Vallée de la Thironne " ;

2° d'annuler la décision implicite de refus de cette demande d'autorisation environnementale, susceptible d'être née de l'absence de décision explicite par application de l'article R. 181-42 du code de l'environnement ;

3° de délivrer l'autorisation environnementale demandée ;

4° d'enjoindre à la préfète d'Eure- et-Loir de fixer les conditions d'exploitation de ladite autorisation, dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

5° à titre subsidiaire, d'enjoindre à la préfète d'Eure-et-Loir de délivrer, ou de statuer à nouveau sur l'autorisation demandée, dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

6° de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La Société Combray Energie soutient que :
- l'arrêté préfectoral contesté est insuffisamment motivé ;
- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que l'exigence de protection des paysages au sens de l'article L. 511-1 du code de l'environnement ne s'applique pas au patrimoine immatériel, c'est-à-dire à des paysages simplement évoqués par des écrivains ;
- la protection induite par un secteur patrimonial remarquable institué sur le fondement de l'article L. 631-1 du code du patrimoine ne s'applique pas à des espaces situés à l'extérieur de son périmètre ;
- le projet de parc éolien de la vallée de la Thironne, qui est limité réduit de quatre éoliennes, n'entraîne aucune atteinte significative sur le paysage et le patrimoine du site patrimonial remarquable d'Illiers-Combray ;
- la zone d'implantation du projet est extérieure au site patrimonial remarquable d'Illiers-Combray ;
- les éoliennes ne seront visibles que partiellement et indirectement depuis des lieux se situant pour certains en marge de ce site patrimonial remarquable ;
- le projet n'est pas incompatible avec les actions menées en faveur de l'œuvre de Marcel Proust ;
- la présence d'un itinéraire touristique constitué autour de l'œuvre de Marcel Proust, qui ne fait l'objet d'aucun classement particulier, ne constitue pas une contrainte suffisante pour refuser de délivrer une autorisation environnementale pour la construction et l'exploitation d'un parc éolien ;
- le parc éolien de Marchéville, dont la légalité a été contrôlée par le juge administratif, est déjà implanté au nord du site à une distance inférieure à 5 kilomètres ;
- l'arrêté préfectoral contesté est entaché d'une erreur d'appréciation ;
- l'article L. 511-1 du code de l'environnement ne permet pas de refuser une autorisation pour absence de besoins énergétiques du territoire en raison de la présence d'éoliennes existantes ;
- l'analyse du dossier de photomontages, qui démontre la légalité du parc éolien de la vallée de la Thironne, n'est pas remise en cause par la partie adverse.

Par deux interventions et des mémoires complémentaires enregistrées le 29 juin 2021, le 22 novembre 2021, le 27 janvier 2022 et le 1er mars 2022 l'association de défense de l'environnement des riverains de la Thironne (Adert) et la société des amis de Marcel Proust et des amis de Combray, représentées par Me Monamy, avocat, demandent à la cour de rejeter la requête de la société Combray Energie.

Elles font valoir que :
- leur intervention est recevable ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Combray Energie ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 février 2022, le préfet d'Eure-et-Loir conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société Combray Energie ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code du patrimoine ;
- le code de l'urbanisme ;
- l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale, ratifiée par l'article 56 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 ;
- l'arrêté du 26 août 2011 relatif aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Even,
- les conclusions de Mme Margerit, rapporteure publique,
- et les observations de Me Ferjoux, substituant Me Gossement, pour la société Combray Energie, et de Me Monamy, pour les intervenants en défense.


Considérant ce qui suit :

1. La société Combray Energie a, après avoir réalisé diverses mesures d'information et de concertation à destination des acteurs locaux, sollicité une autorisation environnementale auprès de la préfète d'Eure-et-Loir, le 28 mars 2019, pour l'installation de 12 éoliennes d'une hauteur en bout de pale de 150 mètres, ainsi que 4 postes de livraison électrique, à environ 5 km au sud-ouest du village d'Illiers-Combray, sur un site du territoire des trois communes rurales de Méréglise, Vieuvicq et Montigny-le-Chartif, qu'elle a dénommé " Parc éolien de la vallée de la Thironne ". A l'issue de l'enquête publique, qui s'est tenue du 20 novembre 2019 au 4 janvier 2020, le commissaire enquêteur a adressé son rapport assorti d'un avis défavorable à la préfète, qui l'a transmis au pétitionnaire par courriel le 19 février 2020. La société requérante a alors indiqué à la préfecture qu'elle retirait de son projet les 4 éoliennes situées sur la commune de Méréglise en raison de l'opposition exprimée par cette collectivité, mais qu'elle maintenait le reste de son projet. Par un arrêté du 15 octobre 2020, la préfète d'Eure-et-Loir a rejeté cette demande d'autorisation en se fondant sur l'article L. 181-3 du code de l'environnement en raison de l'atteinte aux paysages et au patrimoine culturel protégé.
Sur la recevabilité de l'intervention collective de l'association de défense de l'environnement des riverains de la Thironne (ADERT) et de la société des amis de Marcel Proust et des amis de Combray :

2. L'association de défense de l'environnement des riverains de la Thironne (ADERT) et de la société des amis de Marcel Proust et des amis de Combray tiennent respectivement des articles 3 et 5 de leurs statuts, qui disposent que l'ADERT a pour objet, sur le territoire des communes de Méréglise, Vieuvicq et Montigny-le-Chartif (Eure-et-Loir), " la protection du patrimoine culturel et des paysages, contre toutes les atteintes entre autres par l'implantation d'éoliennes " et que cette société a pour objet d' " 5) organiser (...) des visites des lieux décrits par Marcel Proust, notamment à Illiers-Combray ", un intérêt au maintien de la décision attaquée. Par ailleurs, les présidents de ces deux associations, MM. Houdas et Bastianelli, tiennent respectivement des articles 12 et 11 de leurs statuts le pouvoir de les représenter en justice. Ainsi, l'intervention collective présentée par ces associations est recevable.

Sur la légalité de l'arrêté préfectoral contesté :

3. Aux termes de l'article L. 181-3 du code de l'environnement dans sa version applicable à la date de la décision attaquée : " I. - L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1, selon les cas. (...) ". Aux termes de l'article L. 511-1 du même code dans sa version applicable : " " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.(...) ".

4. En premier lieu, si l'arrêté en litige est motivé en droit par la seule référence à l'article L. 181-3 du code de l'environnement au terme duquel l'autorisation ne peut être accordée que si les dangers ou inconvénients de l'installation peuvent être prévenus par des mesures que spécifie cette décision, ladite disposition renvoie expressément à l'article L. 511-1 du code de l'environnement qui mentionne notamment la protection des paysages. Il est par ailleurs constant que l'arrêté est motivé en fait par l'impact caractérisé de l'implantation de ce projet de parc éolien sur les paysages et le patrimoine culturel protégés, en raison de la hauteur de ces éoliennes, qui seraient visibles depuis plusieurs lieux situés sur la commune d'Illiers-Combray, laquelle a été classée comme un site patrimonial littéraire (SPR) institué dans un but de prévention paysagère, pour protéger l'église et l'ancien château classé au titre des monuments historiques, ainsi que la vue caractéristique du clocher émergeant du plateau beauceron et de la vallée du Loir, et des jardins préservés en amont et en aval du village, dans le cadre d'une approche élargie du paysage répondant aux descriptions de ce village évoquées dans l'œuvre de Marcel Proust, ce qui fait de cette protection patrimoniale une protection paysagère, architecturale et littéraire, les pouvoirs publics s'attachant depuis des années à préserver et valoriser ce site par des actions de protection du patrimoine, par la création de sentiers de cheminement illustrant l'œuvre de Marcel Proust, et par l'organisation d'évènements dans le cadre du printemps proustien. Par suite, le moyen invoqué par la société requérante tiré de ce que la motivation trop générale de l'arrêté contesté ne lui permettrait pas d'identifier à quelle règle la préfète d'Eure-et-Loir a entendu se référer doit être écarté.

5. En second lieu, il résulte de l'article L. 511-1 du code de l'environnement précité que l'exigence de protection des paysages induite par ces dispositions, qui est définie de façon très large peut conduire à refuser une autorisation d'implantation d'éoliennes afin de préserver un paysage présentant une composante immatérielle liée à son évocation au sein d'une œuvre littéraire reconnue. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage au sens de ces dispositions, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée puis d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

6. La société requérante fait valoir, d'une part, que le projet en litige s'intègre dans un paysage de plateaux agricoles sans un intérêt paysager particulier, avec un léger relief, des écrans végétaux, qui est partiellement artificialisé en raison de la présence d'infrastructures ferroviaires et routières et de silos à céréales. Il n'est toutefois pas contesté que la partie du village d'Illiers-Combray située à l'ouest en direction de la zone d'implantation projetée, a été classée comme un site patrimonial remarquable (SPR) en application de l'article L. 631-1 du code du patrimoine, qui a le caractère d'une servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols et a pour objet de protéger, conserver, et mettre en valeur son patrimoine culturel et notamment, en l'espèce, l'esthétique du bourg et de son clocher, ainsi que le parcours pédestre de découverte de plusieurs sites liés à la vie ou à l'œuvre de Marcel Proust. En outre, le clocher de l'église d'Illiers-Combray et le jardin romantique à l'anglaise du Pré Catelan situé à proximité près du Loir, dessiné par Jules Amiot, oncle de Marcel Proust, font l'objet d'un classement au titre des monuments historiques.

7. La société requérante estime par ailleurs que son projet n'a pas un impact significatif sur le paysage ou le patrimoine du site patrimonial remarquable (SPR) de la commune d'Illiers-Combray, dès lors que les éoliennes seront largement dissimulées par le relief et des bosquets, des vues ponctuelles ne suffisant pas à caractériser une atteinte. S'il est constant que la zone d'implantation du projet se situe à l'extérieur de ce SPR, il ressort des pièces du dossier, et notamment des photomontages réalisés par les parties, que ces éoliennes, si elles étaient installées, seraient très clairement visibles depuis certains lieux se situant au sein du périmètre de ce site patrimonial remarquable d'Illiers-Combray ou à sa périphérie, notamment à l'entrée du village depuis la route départementale 921, à plusieurs endroits des circuits pédestres qui serpentent à l'intérieur ou à l'extérieur de ce site, et en particulier depuis le hameau de Tansonville, aux abords du moulin de la Ronce, et sur l'itinéraire du sentier du côté de Méséglise et à Méréglise, dans le prolongement du clocher de l'église. Marcel Proust a décrit la plupart de ces lieux, où il passait des vacances lorsqu'il était enfant, dans la première partie de son roman " Du côté de chez Swann ", intitulée " Combray ", publié en 1913. Ce lien qui existe entre ce paysage et l'œuvre de Marcel Proust est à l'origine de l'avis négatif de l'architecte des bâtiments de France, des maires d'Illiers-Combray et de Méréglise et du commissaire enquêteur.

8. Eu-égard à l'ensemble de ces éléments, à la configuration des lieux, à la taille des éoliennes projetées, et à ces enjeux de co-visibilité, la réalisation du projet de parc éolien de la vallée de la Thironne risquerait de porter une atteinte significative non seulement à deux monuments historiques, mais aussi au site remarquable classé et à l'intérêt paysager et patrimonial du village d'Illiers-Combray, où des acteurs publics et privés réalisent des actions culturelles autour de l'œuvre de Marcel Proust, dont les évocations littéraires sont encore pour partie matériellement inscrites dans ces lieux. Par suite, le moyen tiré de ce que la préfète d'Eure-et-Loir aurait commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en refusant l'autorisation sollicitée ne peut qu'être écarté.

9. Enfin, si l'arrêté mentionne également à titre superfétatoire que ce projet se situe sur un territoire qui contribue au développement des énergies renouvelables avec l'implantation de parcs éoliens permettant d'alimenter en électricité un bassin de 20 000 habitants, cette circonstance qui ne constitue pas une méconnaissance de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Combray Energie tendant à l'annulation de l'arrêté de la préfète de Loir-et-Cher du 15 octobre 2020 refusant de lui délivrer l'autorisation environnementale sollicitée doit être rejetée. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent également qu'être rejetées.

DÉCIDE :
Article 1er : Les interventions de l'association de défense de l'environnement des riverains de la Thironne (ADERT) et de la société des amis de Marcel Proust et des amis de Combray sont admises.
Article 2 : La requête présentée par la société Combray Energie est rejetée.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Combray Energie, à la ministre de la transition écologique, à l'association de défense de l'environnement des riverains de la Thironne (Adert) et à la société des amis de Marcel Proust et des amis de Combray.
Copie pour information en sera adressée au préfet d'Eure-et-Loir, à la commune de Vieuvicq, à la commune de Montigny-le-Chartif et à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Centre Val de Loire.

Délibéré après l'audience du 17 mars 2022, à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,
Mme Colrat, première conseillère,
M. Frémont, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2022.

Le président-rapporteur,
B. EVENL'assesseure,
S. COLRATLa greffière,
A. GAUTHIERLa République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
La greffière,

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N° 20VE03265

Analyse

PROPOSITION DE RÉSOLUTION tendant à la création d’une commission d’enquête sur la sincérité, l’exhaustivité et l’exactitude de l’étude d’impact relative aux projets de loi organique relatif au système universel de retraite

N° 2666

_____

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 février 2020.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

tendant à la création d’une commission d’enquête sur la sincérité, l’exhaustivité et l’exactitude de l’étude d’impact relative aux projets de loi organique relatif au système universel de retraite (n° 2622) et de loi instituant un système universel de retraite (n° 2623) au regard des dispositions de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution,

(Renvoyée à la commission des affaires sociales, à défaut de constitution
d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

présentée par Mesdames et Messieurs

Valérie RABAULT, Boris VALLAUD, Régis JUANICO, Hervé SAULIGNAC et les membres du groupe Socialistes apparentés ⁽¹⁾,

députés.

____________________________________

(1) Ce groupe est composé de Mesdames et Messieurs : Joël Aviragnet, Ericka Bareigts, Marie-Noëlle Battistel, Gisèle Biémouret, Christophe Bouillon, Jean-Louis Bricout, Luc Carvounas, Alain David, Laurence Dumont, Olivier Faure, Guillaume Garot, David Habib, Christian Hutin, Régis Juanico, Marietta Karamanli, Jérôme Lambert, George Pau-Langevin, Serge Letchimy, Josette Manin, Christine Pires Beaune, Dominique Potier, Joaquim Pueyo, Valérie Rabault, Hervé Saulignac, Sylvie Tolmont, Cécile Untermaier, Hélène Vainqueur-Christophe, Boris Vallaud, Michèle Victory.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Premier ministre a déposé le 24 janvier 2020, des projets de loi ordinaire et organique engageant une refonte sans précédent de notre système d’assurance vieillesse depuis 1945.

Pour la première fois, le droit à une retraite complète ne dépendra plus d’une durée de cotisation mais d’un âge de départ, dit âge d’équilibre, qui est construit pour s’accroître dans le temps. Quant au montant de la pension, celui-ci ne dépendra pas du montant du salaire sur une période limitée et structurellement favorable à l’assuré mais des cotisations versées sur l’ensemble de sa carrière et transformées selon un mécanisme d’acquisition et de liquidation de points.

Ce système se veut universel, au sens où il doit se substituer à l’ensemble des régimes de retraite de notre pays, qu’il s’agisse des régimes de base ou des complémentaires obligatoires.

Une réforme d’une telle magnitude emporte des effets sans précédent pour les dizaines de millions de Français auxquels elle s’appliquerait et porte sur des masses financières qui ont représenté 325 milliards d’euros en 2018.

S’il ne faut toucher à certaines lois que d’une main tremblante, celles parmi les plus fondamentales de notre République sociale ne sauraient de surcroît être touchées d’une main hâtive et précipitée.

Or la hâte et la précipitation caractérisent les conditions d’examen des textes précités. Le Premier ministre n’a laissé que six jours aux députés pour découvrir, examiner et analyser cent trente-neuf pages de dispositions législatives et mille vingt-neuf pages d’étude d’impact avant l’expiration du délai de dépôt des amendements à ces dispositions proposées.

Considérant les dates d’entrée en vigueur prévues par ces projets de loi (2022 puis 2025), l’étalement de l’application de la réforme proposée jusqu’en 2045 et l’absence de caractère d’urgence quant à l’équilibre financier du système actuel – ainsi que l’a rappelé dans son avis le Conseil d’État pour qui « le projet de loi intervient dans un contexte de relative solidité du système français de retraite, en raison notamment des réformes des années récentes qui ont permis de sécuriser son financement – , il n’existe aucune justification possible à ces délais qui n’ont donc pour but que de contraindre la capacité du Parlement à exercer pleinement les missions constitutionnelles qui sont les siennes en matière législative.

Dans un contexte calendaire extrêmement contraint, le Groupe Socialistes et apparentés s’était inquiété précocement de l’enjeu majeur de l’étude d’impact pour un projet de loi qui entend entièrement revoir un élément clef du pacte social tel que refondé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. La branche vieillesse de la sécurité sociale présente une indéniable complexité, fruit tant de l’histoire sociale, économique et politique de notre pays, que de l’irréductible complexité des parcours de vie qu’elle doit appréhender au plus près pour faire œuvre de justice.

Indépendamment de ses options, de ses choix politiques légitimes, un projet de loi visant à refondre l’ensemble de nos régimes de retraites ne peut que soulever un nombre considérable de questions, avoir un impact sur toutes les carrières professionnelles autant que les retraites des futurs retraités, sur les politiques familiales autant que sur bon nombre de nos politiques de solidarité.

Plus que jamais avec un tel projet de loi, l’étude d’impact est un élément essentiel pour le législateur.

L’avis du Conseil d’État, particulièrement incisif sur cette réforme, a souligné lui aussi la haute importance de ce document pour le travail législatif sur ce projet de loi.

Il a décrit celle-ci comme étant «insuffisante» pour «certaines dispositions», ne répondant pas « aux exigences générales d’objectivité et de sincérité » et manquant de « précision », pour « vérifier que cette réforme est financièrement soutenable ». « Le Conseil d’État constate que les projections financières ainsi transmises restent lacunaires et que, dans certains cas, cette étude reste en deçà de ce qu’elle devrait être ».

Enfin et plus que tout, le Conseil d’État estime ne pouvoir « garantir la sécurité juridique » de la réforme.

De telles inquiétudes exprimées par la plus haute juridiction administrative sur une réforme qui emporte l’ensemble de la société française pour les générations à venir et porte sur le quart de la dépense publique ne peuvent qu’alerter le Parlement.

Les travaux en Commission spéciale depuis le 3 février ont confirmé d’une part, la place centrale de l’étude d’impact et, d’autre part, les innombrables contestations dont elle est l’objet, de la part de députés de toutes les oppositions, mais aussi dans le débat public via de très nombreuses interventions d’économistes et autres experts.

Les députés Socialistes et apparentés ont ainsi questionné précisément le Gouvernement sur les lacunes soulevées par le Conseil d’État comme celles découvertes au gré de nos travaux. Ces questions, parfois répétées jusqu’à l’absurde, sont restées sans réponse ou ont été renvoyées au contenu même de l’étude d’impact qui a généré celles-ci.

Parmi ces nombreuses questions et qui emportent des effets considérables se trouvent : les conséquences des mécanismes de transition sur les 10,7 millions de Français nés entre 1963 et 1975 et qui ne devaient subir aucune conséquence de la réforme, les mécanismes de calcul et les flux financiers liés à ces mêmes périodes de transition et aux dispositifs de compensation ou encore, les conditions d’éligibilité à la retraite minimale fixée à 85 % du SMIC, notamment pour les agriculteurs, et l’évolution de ce montant de pension dans le temps du fait des coefficients d’actualisation.

Ce sont ainsi tantôt des millions de Français ou des dizaines de milliards d’euros qui naviguent dans un flou inédit pour un texte qui entend refonder une composante de notre contrat social et dont l’un des objectifs affichés est de redonner lisibilité et prévisibilité à notre système de retraite.

Cette situation est dommageable car elle aurait pu être évitée.

Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, le rôle des rapporteurs dans le processus législatif a été renforcé du fait de l’inscription en séance du texte adopté par la commission. Le travail d’audition, notamment des ministres et de leurs administrations, en plus de l’ensemble des parties prenantes à un projet de loi, relève de la pratique ordinaire du travail législatif. Le calendrier retenu pour l’examen de ces deux projets de loi à l’Assemblée nationale a réduit cet exercice à presque rien.

C’est lors de la même réforme constitutionnelle que les études d’impact ont été renforcées et rendues obligatoires. Lors de la dernière réforme du Règlement de l’Assemblée nationale en juillet 2019, le rapporteur d’application a vu ses prérogatives, notamment à l’endroit de l’étude d’impact, en première lecture, reconnues et renforcées en prévoyant désormais la systématisation de sa nomination dès le dépôt du texte.

Le Règlement de l’Assemblée nationale charge particulièrement ce rapporteur d’application d’une « contribution » sur l’étude d’impact lors de l’examen en première lecture. De manière surprenante, la majorité a en revanche rejeté un amendement prévoyant explicitement l’intervention précoce de ce rapporteur d’application dans les commissions spéciales.

Le choix fait à la demande du groupe majoritaire de recourir à une commission spéciale a privé le travail législatif en première lecture des prérogatives d’un tel rapporteur d’application, et cela malgré une demande faite par notre groupe au Président de l’Assemblée nationale d’une interprétation plus favorable du Règlement de celle-ci.

L’examen engagé des projets de loi n° 2622 et n° 2623, qui ont lieu dans la première commission spéciale constituée depuis cette dernière réforme du règlement, fait la tragique démonstration de cette lacune. Les discussions en commission font apparaître de graves défauts d’information du Parlement et ont conduit à de nombreuses reprises à des mises en cause inédites de la sincérité de l’étude d’impact.

Les doutes portant sur la sincérité et la solidité de l’étude d’impact d’une part et la décision du Gouvernement de ne pas apporter des éléments de clarification dans le cadre des débats d’autre part, obligent les parlementaires, au-delà de la conformité constitutionnelle formelle, à s’assurer de la sincérité, de l’exhaustivité et de l’exactitude de l’étude d’impact.

Dès lors, il appartient au Parlement de se saisir des outils prévus par le Constituant et le législateur organique pour permettre le bon exercice des prérogatives constitutionnelles que le Parlement détient en application de l’article 24 de la Constitution et qui dispose que : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. »

La Commission d’enquête parlementaire dispose de larges pouvoirs d’investigation dont la possibilité de se faire remettre tout document de l’administration ainsi que de la possibilité de faire témoigner, sous serment, toute personne qu’elle convoque.

Il nous apparaît que cette prérogative du Parlement est la seule permettant à ce stade, d’assurer la bonne information des parlementaires, l’étude d’impact relevant sans ambiguïté de l’action du Gouvernement. Ainsi, la présente proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête entend s’assurer de la sincérité, de l’exhaustivité et de l’exactitude de l’étude d’impact relative aux projets de loi ordinaire et organique relatifs au système universel de retraite au regard des dispositions de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

En effet, cet article dispose que les études d’impact doivent notamment exposer avec précision « l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ».

La présente proposition de résolution respecte les conditions de recevabilité prévues par l’article 138 du Règlement de l’Assemblée nationale puisqu’aucune mission effectuée dans les conditions prévues à l’article 145-1 ou une commission d’enquête antérieure, n’ont eu lieu sur cette étude d’impact depuis le 24 janvier 2020.

Enfin, la mise en œuvre d’une Commission d’enquête s’attachant à des dispositions en cours d’examen au Parlement ne constituerait pas une novation considérant que le Sénat avait créé une commission d’enquête chargée de recueillir des éléments d’information sur les conséquences de la décision de réduire à trente-cinq heures la durée hebdomadaire du travail le 11 décembre 1997 soit le lendemain du dépôt du projet de loi sur la réduction de la durée hebdomadaire légale du travail à 35 heures.

Ainsi, les conditions de droit et de fait sont réunies pour la création d’une commission d’enquête sur l’étude d’impact relative à l’instauration d’un système universel de retraite.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Article unique

En application des articles 137 et suivants du Règlement de l’Assemblée nationale, est créée une commission d’enquête de trente membres chargée de s’assurer de la sincérité, de l’exhaustivité et de l’exactitude de l’étude d’impact relative aux projets de loi organique relatif au système universel de retraite (n° 2622) et de loi instituant un système universel de retraite (n° 2623) au regard des dispositions de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

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© Assemblée nationale

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Conseil d'État, 22 octobre 2018, Commune de Mitry-Mory et autres

Nos 411086, 411154

Le Conseil d’État statuant au contentieux (Section du contentieux, 6ème et 5ème chambres réunies) sur le rapport de la 6ème chambre de la Section du contentieux

Séance du 12 octobre 2018 - Lecture du 22 octobre 2018

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 411086, par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 31 mai 2017 et les 11 juin et 8 octobre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Mitry-Mory, l’association Non au CDG Express et Mme R.C-B demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté inter-préfectoral n° 75 2017 03 31-010 du 31 mars 2017 portant modification de l’arrêté inter-préfectoral n° 2008/2250 du 19 décembre 2008 déclarant d’utilité publique le projet de liaison ferroviaire directe CDG Express entre Paris et l’aéroport de Paris-Charles de Gaulle ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 411154, par une requête enregistrée le 2 juin 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association contre le projet de CDG Express, l’association Pouvoir citoyen et M. Pierre Serne demandent au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir le même arrêté.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;
- le code des transports ;
- l’ordonnance n° 2016-157 du 18 février 2016 ;
- la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 ;
- le code de justice administrative ;  

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Cyrille Beaufils, maître des requêtes,    

- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 19 décembre 2008 le préfet de la région Île-de-France, préfet de Paris, le préfet de la Seine-Saint-Denis et le préfet de Seine-et-Marne ont, après enquête publique, déclaré d’utilité publique le projet de liaison ferroviaire directe CDG Express entre Paris et l’aéroport de Paris-Charles de Gaulle et fixé à cinq ans le délai pour réaliser les expropriations nécessaires. Ce délai a été prorogé de cinq ans par un arrêté du 2 décembre 2013. Le montage juridique et financier du projet a ultérieurement subi diverses modifications portant sur l’attribution à une société détenue majoritairement par SNCF Réseau et Aéroports de Paris d’une concession de travaux ayant pour objet la conception, le financement, la réalisation ou l’aménagement, l’exploitation ainsi que la maintenance de cette infrastructure et la séparation des missions de gestionnaire d’infrastructure et d’exploitant ferroviaire, ses modalités de financement, incluant en particulier une taxe versée par les voyageurs aériens, hors ceux en correspondance et la réévaluation de son coût, qui a été porté de 780 à 1 410 millions d’euros (valeurs 2014). Compte tenu de ces modifications, une nouvelle enquête publique a été menée du 8 juin au 12 juillet 2016, ayant pour objet, aux termes de l’arrêté d’ouverture, de « présenter au public les modifications substantielles apportées au projet depuis la déclaration d’utilité publique de 2008 », de « recueillir les observations du public sur ces modifications » et de « se prononcer sur l’utilité publique du projet au regard des modifications apportées ». Par l’arrêté du 31 mars 2017 attaqué, les mêmes autorités ont déclaré d’utilité publique le projet ainsi amendé et modifié l’arrêté du 19 décembre 2008 en conséquence. La commune de Mitry-Mory et autres, sous le n° 411086, et l’association contre le projet CDG Express et autres, sous le n° 411154, demandent l’annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté par deux requêtes qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision.

Sur la légalité externe :

2. En premier lieu, le moyen tiré de ce que l’édiction de l’arrêté attaqué aurait dû faire l’objet d’une concertation préalable n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.

3. En second lieu, aux termes de l’article L. 1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans sa rédaction en vigueur : « L’expropriation, en tout ou partie, d’immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête (…) ». Son article L. 121-2 prévoit que : « L’acte déclarant l’utilité publique ou la décision refusant de la déclarer intervient au plus tard un an après la clôture de l’enquête préalable (…) ». Enfin, aux termes de son article L. 121-4 : « L’acte déclarant l’utilité publique précise le délai accordé pour réaliser l’expropriation. Il ne peut excéder cinq ans, si la déclaration d’utilité publique n’est pas prononcée par décret en Conseil d’Etat en application de l’article L. 121-1. (…) ». Il résulte de ces dispositions combinées que, lorsqu’un projet déclaré d’utilité publique fait l’objet de modifications substantielles durant la période prévue pour procéder aux expropriations nécessaires, sans toutefois qu’elles conduisent à faire regarder celui-ci comme constituant un projet nouveau, il incombe à l’autorité compétente de porter une nouvelle appréciation sur son utilité publique au regard de ces changements et de modifier en conséquence la déclaration d’utilité publique initiale. Une telle modification, qui n’a pas pour effet de prolonger la durée pendant laquelle doivent être réalisées les expropriations, ne saurait toutefois légalement intervenir qu’à la suite d’une nouvelle enquête publique, destinée notamment à éclairer le public concerné sur la portée des changements ainsi opérés au regard du contexte dans lequel s’inscrit désormais le projet. La procédure de cette enquête publique et la composition du dossier sont régies par les dispositions applicables à la date de la décision modifiant la déclaration d’utilité publique. Il appartient donc au maître d’ouvrage, d’une part, de reprendre les éléments du dossier soumis à l’enquête publique initiale en les actualisant pour prendre en compte les modifications substantielles apportées au projet et les évolutions du contexte si ces dernières sont significatives, et, d’autre part, de produire les éléments du dossier soumis à enquête publique nouvellement requis par la réglementation.

4. D’une part, il ressort des pièces des dossiers que les modifications substantielles apportées au projet de liaison ferroviaire CDG Express et les évolutions significatives du contexte économique et social dans lequel il s’inscrit, en particulier en matière de déplacements en Île-de-France et d’évolution démographique et sociale de la région, ont été pris en compte par une actualisation des documents pertinents du dossier d’enquête publique. En particulier, la notice explicative incluant l’appréciation sommaire des dépenses a été mise à jour pour prendre en compte les modifications apportées au montage juridique et financier du projet et à l’estimation des coûts rappelées au point 1. La nouvelle évaluation socio-économique prend notamment en considération, dans l’estimation du bilan économique et social de la ligne, la révision de son coût ainsi que les modalités de financement et le montage juridique nouveaux, y compris l’éventualité d’un financement par une taxe versée par les voyageurs aériens. L’analyse qu’elle présente intègre également l’impact estimé de la mise en service du projet de ligne 17 du réseau de transport public du Grand Paris desservant l’aéroport Charles-de-Gaulle depuis la gare de Saint-Denis-Pleyel, ainsi que les nouvelles données disponibles en matière de démographie, d’emploi, de logement et d’utilisation des moyens de transports dans la région

5. D’autre part, si les requérants soutiennent que l’étude d’impact figurant dans le dossier d’enquête publique n’aurait pas comporté certaines pièces requises par la réglementation applicable, il ressort des pièces des dossiers que des éléments relatifs aux principes des modalités de rétablissement des voies, exigés par l’article L. 2123-9 du code général de la propriété des personnes publiques, figuraient dans l’évaluation socio-économique. En outre, contrairement à ce qui est soutenu, un document présentant la compatibilité du projet avec les documents d’urbanisme opposables ainsi qu’avec divers plans, schémas et programmes n’était pas requis par les dispositions de l’article R. 122-5 du code de l’environnement en vigueur à la date de l’arrêté attaqué. Une évaluation des incidences sur les sites Natura 2000 ne l’était pas davantage en application des dispositions de l’article R. 414-19 du même code, dès lors qu’il ne ressort pas des pièces des dossiers que le projet, qui ne prévoit pas la création de voies nouvelles à proximité de tels sites, serait susceptible les affecter de manière significative.

6. Enfin, il ne ressort pas des pièces des dossiers que, notamment, les risques de mouvements de terrain ou de sismicité, la présence d’installations classées voisines du projet, les risques liées à certains cours d'eau ou l'état des chemins ruraux auraient connu des évolutions significatives nécessitant la mise à jour des pièces de l'étude d’impact initiale reproduites dans le dossier d'enquête publique. En outre, si l’étude acoustique, fondée sur des mesures datant de 2004, doit être regardée comme obsolète, dans son identification des « points noirs de bruit », au regard de l’évolution des dessertes ferroviaires comme du bâti environnant, il ne ressort pas des pièces des dossiers que, dans les circonstances de l’espèce, et compte tenu notamment des nuisances sonores déjà identifiées lors de la première déclaration d’utilité publique, cette insuffisance de l’étude d’impact ait eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

7. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que l’objet de l’enquête publique aurait été irrégulièrement limité aux seules modifications apportées au projet ainsi que de ce que l’arrêté attaqué serait entaché d’illégalité en raison des inexactitudes, omissions ou insuffisances des documents du dossier d’enquête publique doivent être écartés.

Sur la légalité interne :

8. Une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement, et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.

9. L’arrêté litigieux a pour objet, ainsi qu’il a été dit au point 1, de tirer les conséquences de la modification du montage juridique et financier du projet CDG Express, ainsi que de la réévaluation de son coût, sans remettre en cause ses caractéristiques ou ses fonctionnalités. Le législateur a adopté le nouveau régime de cette concession et a approuvé la création d’une taxe affectée à l’infrastructure. Il ne ressort pas des pièces des dossiers que le projet de ligne 17 du réseau ferroviaire du Grand Paris, dont la finalité et les caractéristiques sont au demeurant différentes de celles de la liaison CDG Express, serait de nature à remettre en cause l’intérêt s’attachant à celle-ci. Eu égard aux bénéfices attendus du projet, qui permettra notamment d’améliorer la desserte de l’aéroport international Charles-de-Gaulle, qui est le deuxième aéroport européen, et de le doter d’une liaison directe, rapide et assurant un haut niveau de ponctualité, à l’instar des dessertes d’aéroports internationaux d’autres Etats membres de l’Union européenne, de favoriser le développement économique régional et national, en contribuant à la compétitivité de la région Ile-de-France et de Paris ainsi qu’à la réussite des Jeux Olympiques de 2024 et de s’inscrire, par un mode de transport plus respectueux de l’environnement limitant le recours aux transports routiers, dans le cadre d’un développement durable, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ces modifications seraient de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Mitry-Mory et autres et l’association contre le projet CDG Express et autres ne sont pas fondées à demander l’annulation de l’arrêté qu’elles attaquent. Sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de leurs requêtes, celles-ci doivent donc être rejetées, y compris les conclusions présentées par la commune de Mitry-Mory et autres au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de la commune de Mitry-Mory et autres et de l’association contre le projet CDG Express et autres sont rejetées.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’association Non au CDG express, représentante désignée, pour l’ensemble des requérantes sous le n° 411086, à l’association contre le projet CDG Express, première dénommée, pour l’ensemble des requérants sous le n° 411154, à la société du Grand Paris et au ministre d’Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.