Imprévision et conditions de modification des contrats publics

 Note, M.-C. de Montecler, AJDA 2022, p. 1756.

Conditions de versement d'une indemnité d'imprévision

Note Dubreuil, AJDA 2020, p. 796.

Conseil d'État

N° 419155   
ECLI:FR:CECHR:2019:419155.20191021
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
7ème - 2ème chambres réunies
M. Jean-Yves Ollier, rapporteur
M. Gilles Pellissier, rapporteur public
SCP OHL, VEXLIARD, avocats


lecture du lundi 21 octobre 2019

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

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Texte intégral

Vu la procédure suivante :

La société Alliance a demandé au tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon d'annuler l'arrêté du 16 septembre 2008 par lequel le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon a prononcé sa déchéance de la délégation de service public conclue pour la desserte maritime internationale en fret de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon, de prononcer la résiliation de la convention pour force majeure et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 640 657,36 euros à titre de dommages et intérêts.

Par un jugement n°s 668-08, 10-10 du 26 septembre 2012, le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon a annulé l'arrêté préfectoral du 16 septembre 2008 et, avant-dire droit, désigné un expert chargé de déterminer les tonnages de fret importés, les causes des difficultés financières de la société Alliance, si elles ont eu pour origine la diminution du fret observée, si l'Etat a manqué à ses obligations contractuelles, si les conditions économiques ont créé une situation définitive ne permettant plus au délégataire d'équilibrer ses dépenses avec ses ressources et si l'interruption par ledit délégataire du service décidée en juin 2008 a procédé d'une cause indépendante, imprévisible et irrésistible.

Par un jugement n°s 668-98, 10-10 du 13 juillet 2016, le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon a prononcé la résiliation de la convention de délégation de service public à compter du 1er juillet 2008 et rejeté le surplus des demandes de la société Alliance.

Par un arrêt n° 16BX03271 du 19 décembre 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par la société Alliance contre ce jugement en tant qu'il rejetait ses conclusions indemnitaires.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 mars et 20 juin 2018 et le 25 mars 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Alliance demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cet arrêt ;

2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.


Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Jean-Yves Ollier, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Gilles Pellissier, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Ohl, Vexliard, avocat de la société Alliance ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 4 octobre 2019, présentée par la société Alliance.



Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que par une convention de délégation de service public du 29 décembre 2004, conclue pour une durée de cinq ans, l'Etat a confié à la société Alliance l'exploitation et la gestion du service de desserte maritime en fret de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon. Le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon a pris, les 8 et 9 juillet 2008, à l'encontre de cette dernière deux arrêtés de réquisition aux fins d'assurer la continuité du service délégué. Par un nouvel arrêté du 16 septembre 2008, pris en application de l'article 30 de la convention de délégation de service public, le préfet a prononcé la déchéance de cette convention.


2. Saisi par la société Alliance d'une demande d'annulation de cette mesure et de conclusions aux fins de résiliation de la convention, le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon a, par un premier jugement rendu le 26 septembre 2012, annulé l'arrêté du 16 septembre 2008 et ordonné une expertise en vue de déterminer les causes des difficultés financières rencontrées par la société Alliance durant l'exécution de la convention de délégation de service public et si les conditions économiques résultant de la diminution du trafic de fret constatée au niveau international avaient constitué un évènement extérieur ayant définitivement empêché le délégataire d'équilibrer ses dépenses avec ses ressources. Puis, par un second jugement, en date du 13 juillet 2016, le même tribunal a, d'une part, prononcé la résiliation de la convention de délégation de service public à compter du 1er juillet 2008 au motif du bouleversement de l'économie du contrat et, d'autre part, rejeté les conclusions par lesquelles la société Alliance sollicitait la condamnation de l'Etat à l'indemniser des préjudices résultant des conditions dans lesquelles la délégation de service public avait été exécutée et pris fin. Par un arrêt du 19 décembre 2017, contre lequel la société Alliance se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par la société contre ce jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions indemnitaires.

En ce qui concerne l'indemnité d'imprévision :

3. Une indemnité d'imprévision suppose un déficit d'exploitation qui soit la conséquence directe d'un évènement imprévisible, indépendant de l'action du cocontractant de l'administration, et ayant entraîné un bouleversement de l'économie du contrat. Le concessionnaire est alors en droit de réclamer au concédant une indemnité représentant la part de la charge extracontractuelle que l'interprétation raisonnable du contrat permet de lui faire supporter. Cette indemnité est calculée en tenant compte, le cas échéant, des autres facteurs qui ont contribué au bouleversement de l'économie du contrat, l'indemnité d'imprévision ne pouvant venir qu'en compensation de la part de déficit liée aux circonstances imprévisibles.

4. En premier lieu, il ressort des pièces de la procédure que par son jugement du 13 juillet 2016 devenu sur ce point définitif, le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon a prononcé la résiliation du contrat en raison d'un bouleversement de l'économie du contrat résultant d'un déficit d'exploitation ayant pour origine la surestimation par l'Etat du volume de fret transporté. Si l'autorité de chose jugée s'étend non seulement au dispositif d'une décision, mais également aux motifs qui en sont le soutien nécessaire, il n'y avait en l'espèce pas identité d'objet entre la demande de la société Alliance tendant à la résiliation de la convention de délégation de service public et sa demande de condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité au titre de l'imprévision. Par suite, la cour administrative d'appel de Bordeaux, qui a statué dans les limites des conclusions dont elle était saisie, n'a pas méconnu l'autorité de la chose jugée attachée au jugement de première instance en rejetant les conclusions de la société tendant au versement d'une indemnité au titre de l'imprévision au motif que la baisse du trafic n'était pas principalement à l'origine des déficits d'exploitation de la société requérante.

5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la cour administrative d'appel de Bordeaux a relevé, au terme d'une appréciation souveraine exempte de dénaturation, qu'il ne résultait pas de l'instruction que la diminution du fret de 16 % par rapport aux prévisions de trafic réalisées lors de l'élaboration du contrat soit principalement à l'origine des déficits d'exploitation dont la société Alliance faisait état, lesquels devaient être regardés comme étant largement la conséquence de l'état de fragilité financière initiale de la société, qui n'était ni imprévisible ni extérieur à l'action du cocontractant, et des conditions dans lesquelles avaient été définis les termes de la délégation, qui n'étaient pas davantage imprévisibles. Dès lors que la part du déficit d'exploitation qui était directement imputable à des circonstances imprévisibles et extérieures ne suffisait pas à caractériser un bouleversement de l'économie du contrat, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en en déduisant que la société n'était pas fondée à solliciter le versement d'une indemnité d'imprévision.

6. En troisième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, la société n'avait pas invoqué à titre subsidiaire, pour solliciter une indemnisation au titre des pertes cumulées pendant la période d'exécution du contrat au cas où l'indemnité demandée sur le fondement de la théorie de l'imprévision ne serait pas retenue, l'existence d'une faute de l'Etat dans l'établissement de la convention du fait du caractère erroné des prévisions de trafic données aux candidats pour établir leur offre. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêt attaqué serait insuffisamment motivé faute pour la cour d'avoir répondu au moyen tiré de l'existence d'une faute de l'Etat dans l'établissement de la convention de délégation de service public ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne les autres chefs de préjudice :

7. Pour rejeter les conclusions de la société Alliance tendant à l'indemnisation de son manque à gagner, de la perte de valeur de son fonds de commerce et de ses frais d'établissement non amortis, la cour administrative d'appel a relevé que la société ne justifiait de la réalité du préjudice allégué ni en ce qui concerne le manque à gagner subi, pour lequel elle se bornait à présenter un tableau des bénéfices escomptés, ni en ce qui concerne ses frais d'établissement non amortis et qu'il ne résultait par ailleurs pas de l'instruction que son fonds de commerce aurait subi une perte de valorisation qui serait la conséquence directe de la fin anticipée de la délégation de service public. La cour administrative d'appel de Bordeaux a ce faisant suffisamment motivé sa décision sur ce point.

8. Il résulte de tout ce qui précède que la société Alliance n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué.

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font par suite obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante.



D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la société Alliance est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Alliance et à la ministre des outre-mer.
Copie en sera adressée à la Caisse d'épargne CEPAC venant aux droits de la banque de Saint-Pierre-et-Miquelon.

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Analyse

Abstrats : 39-03-03-02 MARCHÉS ET CONTRATS ADMINISTRATIFS. EXÉCUTION TECHNIQUE DU CONTRAT. ALÉAS DU CONTRAT. IMPRÉVISION. - INDEMNITÉ D'IMPRÉVISION - 1) A) CONDITIONS D'OCTROI - DÉFICIT D'EXPLOITATION RÉSULTANT DIRECTEMENT D'UN ÉVÈNEMENT IMPRÉVISIBLE ET AYANT ENTRAÎNÉ UN BOULEVERSEMENT DE L'ÉCONOMIE DU CONTRAT [RJ1] - B) MODALITÉS DE CALCUL - 2) ILLUSTRATION - CAS OÙ LES CIRCONSTANCES IMPRÉVISIBLES NE SONT PAS PRINCIPALEMENT À L'ORIGINE DU DÉFICIT D'EXPLOITATION - CONSÉQUENCE - ABSENCE D'INDEMNITÉ.

Résumé : 39-03-03-02 1) a) Une indemnité d'imprévision suppose un déficit d'exploitation qui soit la conséquence directe d'un évènement imprévisible, indépendant de l'action du cocontractant de l'administration, et ayant entraîné un bouleversement de l'économie du contrat.... ...b) Le concessionnaire est alors en droit de réclamer au concédant une indemnité représentant la part de la charge extracontractuelle que l'interprétation raisonnable du contrat permet de lui faire supporter. Cette indemnité est calculée en tenant compte, le cas échéant, des autres facteurs qui ont contribué au bouleversement de l'économie du contrat, l'indemnité d'imprévision ne pouvant venir qu'en compensation de la part de déficit liée aux circonstances imprévisibles.,,,2) Société chargée de la gestion d'un service de desserte maritime réclamant une indemnité d'imprévision. Cour administrative d'appel relevant que la diminution du fret de 16 % par rapport aux prévisions de trafic réalisées lors de l'élaboration du contrat n'est pas principalement à l'origine des déficits d'exploitation dont la société requérante faisait état, lesquels devaient être regardés comme étant largement la conséquence de l'état de fragilité financière initiale de la société, qui n'était ni imprévisible ni extérieur à l'action du cocontractant, et des conditions dans lesquelles avaient été définis les termes de la délégation, qui n'étaient pas davantage imprévisibles.... ...Dès lors que la part du déficit d'exploitation qui était directement imputable à des circonstances imprévisibles et extérieures ne suffisait pas à caractériser un bouleversement de l'économie du contrat, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en en déduisant que la société n'était pas fondée à solliciter le versement d'une indemnité d'imprévision.



[RJ1] Cf. CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux, n° 59928, p. 143.  

Traité des montages contractuels complexes publics

Par Nil Symchowicz. Vient de paraitre,  éd. LE MONITEUR, 608 pages.

Présence d'ouvrages de concessionnaires - Obligations respectives de l'entreprise et du maître de l'ouvrage

Cour de cassation
chambre civile 3
Audience publique du jeudi 23 mars 2017
N° de pourvoi: 16-12.870
Non publié au bulletin Cassation partielle

M. Chauvin (président), président
SCP Baraduc, Duhamel et Rameix, SCP Boulloche, SCP Célice, Soltner, Texidor et Périer, SCP Masse-Dessen, Thouvenin et Coudray, SCP Rousseau et Tapie, SCP Thouin-Palat et Boucard, avocat(s)


Texte intégral
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS


LA COUR DE CASSATION, TROISIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :


Donne acte à la société Malplaquet du désistement de son pourvoi en ce qu'il est dirigé à l'encontre de la société Gaz de France Suez, de la société Architectoni, de la Mutuelle des architectes français et de la société Compagnie générale d'affacturage ;

Attendu, selon l'arrêt attaqué (Douai, 10 décembre 2015), que la société civile de construction vente Malplaquet (la société Malplaquet) a fait réaliser un immeuble ; qu'elle a confié la maîtrise d'oeuvre à la société Architectoni, assurée par la Mutuelle des architectes français (la MAF), et le lot terrassements à la société TDC, assurée par la compagnie Allianz IARD (la société Allianz) ; qu'ayant adressé à la société Gaz de France Suez, aux droits de laquelle se trouve la société Gaz réseau distribution France (la société GRDF), une fiche sur " l'expression des besoins en gaz naturel des logements " pour connaître les possibilités d'alimentation en gaz de l'immeuble, la société Architectoni s'est vu remettre un plan cadastral sur lequel figurait une canalisation de distribution de gaz située à environ 1 m 50 en dehors de l'emprise du terrain ; que, lors des travaux de terrassement, un engin de la société TDC a heurté la canalisation de gaz qui s'était retrouvée à l'intérieur de la parcelle à la suite de la mise à l'alignement de la rue ayant entraîné une modification du plan cadastral ; qu'ayant dû modifier son projet, la société Malplaquet a assigné la société Gaz de France, le maître d'oeuvre et la société TDC et leurs assureurs en indemnisation de son préjudice ;

Sur le premier moyen, ci-après annexé :

Attendu que la société Malplaquet fait grief à l'arrêt de rejeter ses demandes contre la société GRDF :

Mais attendu qu'ayant retenu que la canalisation, implantée à l'origine sous la voirie communale, s'était trouvée placée en limite de propriété d'une parcelle privative à l'insu du concessionnaire en charge de l'exploitation du réseau sans qu'un quelconque déplacement physique ait été effectué de sorte que ce changement de " statut " constituait, pour la société GRDF, une cause extérieure, imprévisible et irrésistible, exonératoire de sa responsabilité de gardien et démontrant l'absence de faute du gestionnaire qui n'avait fait l'objet ni d'une demande de renseignements de la part du maître d'ouvrage, ni d'une déclaration d'intention de commencer les travaux (DICT) de la part de l'entreprise, la cour d'appel a pu déduire, de ces seuls motifs, que les demandes de la société Malplaquet à l'encontre de la société GRDF devaient être rejetées ;

D'où il suit que le moyen n'est pas fondé ;

Mais sur le second moyen :

Vu les articles 4 et 7 du décret du 14 octobre 1991 ;

Attendu que, pour rejeter les demandes de la société Malplaquet contre la société TDC et la société Allianz, l'arrêt retient que, si le second de ces textes prévoit que les entreprises doivent adresser une DICT à chaque exploitant d'ouvrage concerné par les travaux, c'est à la condition que la demande de renseignements, prévue par l'article 4 précité, ait été présentée par le maître d'ouvrage ;

Qu'en statuant ainsi, en ajoutant au texte une condition qu'il ne comporte pas et alors que l'obligation pesant sur l'entreprise n'est pas subordonnée à l'exécution, par le maître d'ouvrage, de ses propres obligations, la cour d'appel a violé les textes susvisés ;

PAR CES MOTIFS :

CASSE ET ANNULE, mais seulement en ce qu'il rejette les demandes de la société Malplaquet à l'encontre de la société TDC prise en la personne de son mandataire judiciaire et de la société Allianz, l'arrêt rendu le 10 décembre 2015, entre les parties, par la cour d'appel de Douai ; remet, en conséquence, sur ce point, la cause et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d'appel de Douai, autrement composée ;

Condamne la société Allianz aux dépens ;

Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;

Le juge judiciaire est compétent pour connaître de contrats de travaux entre concessionnaire d'autoroute et personne privée

Trib. confl. 9 mars 2015, n° 3984, commenté:

- Lessi et Dutheillet de Lamothe, AJDA 2015, p. 1204.
- Lionel-Marie, RTDI 2015-2, p. 29,
- Eveillard, SJ G 2015, p. 1592.

Déséquilibres contractuels (le scandale des concessions d'autoroutes...)

Etude Melleray, AJDA 2014, p. 1795.