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mercredi 10 novembre 2021
SECRET PROFESSIONNEL APPEL À LA MOBILISATION LES 16 ET 17 NOVEMBRE
lundi 25 octobre 2021
L’article 3 du projet de loi « confiance dans l’institution judiciaire », issu de la Commission mixte paritaire, réduit à néant la protection du citoyen, qui résulte du secret professionnel
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lundi 20 septembre 2021
Alerte sur le secret professionnel de l'avocat
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lundi 30 août 2021
mardi 23 mars 2021
Toute personne sollicitant un conseil juridique doit pouvoir se confier à son avocat, sans craindre que ses confidences ne soient un jour utilisées contre elle
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dimanche 7 février 2021
lundi 11 janvier 2021
Le secret des correspondances avocat-client
Note Chavent-Leclère, Procédures 2021-1, p. 34.
Cour de cassation - Chambre criminelle
- N° de pourvoi : 19-84.304
- ECLI:FR:CCASS:2020:CR02299
- Publié au bulletin
- Solution : Cassation
Audience publique du mercredi 25 novembre 2020
Décision attaquée : Premier Président près la Cour d'appel de Chambéry, du 22 mars 2019Texte intégral
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE CRIMINELLE, a rendu l'arrêt suivant :
N° C 19-84.304 FS-P+B+I
N° 2299
CK
25 NOVEMBRE 2020
CASSATION
M. SOULARD président,
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
________________________________________
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
_________________________
ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE CRIMINELLE,
DU 25 NOVEMBRE 2020
CASSATION sur le pourvoi formé par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) contre l'ordonnance n° 18/00124 du premier président de la cour d'appel de Chambéry, en date du 22 mars 2019, qui a prononcé sur la régularité des opérations de visite et de saisies effectuées en vue de rechercher la preuve de pratiques anticoncurrentielles.
Un mémoire a été produit.
Sur le rapport de Mme Fouquet, conseiller référendaire, les observations de la SCP Foussard et Froger, avocat de la direction régionale des entreprises de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) d'Auvergne Rhône-Alpes, et les conclusions de M. Valleix, avocat général, après débats en l'audience publique du 7 octobre 2020 où étaient présents M. Soulard, président, Mme Fouquet, conseiller rapporteur, Mmes de la Lance, Planchon, Zerbib, MM. d'Huy, Wyon, Pauthe, Turcey, de Lamy, conseillers de la chambre, Mme Pichon, M. Ascensi, conseillers référendaires, M. Valleix, avocat général, et Mme Lavaud, greffier de chambre,
la chambre criminelle de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.
Faits et procédure
1. Il résulte de l'arrêt attaqué et des pièces de procédure ce qui suit.
2. Par ordonnance du 4 avril 2018, le juge des libertés et de la détention a autorisé la direction régionale des entreprises de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Auvergne Rhône-Alpes (DIRECCTE) à procéder à des opérations de visite et saisies, notamment au sein des locaux de la société Au vieux campeur Paris de Rorthays et Cie.
3. Le 2 mai 2018, la société Au vieux campeur a déposé un recours à l'encontre du déroulement des opérations de visite et de saisies, qui se sont déroulées le 24 avril 2018.
Examen des moyens
Sur les premier et troisième moyens
4. Ils ne sont pas de nature à permettre l'admission du pourvoi au sens de l'article 567-1-1 du code de procédure pénale.
Sur le deuxième moyen
Enoncé du moyen
5. Le moyen critique l'ordonnance attaqué en ce qu'il a, statuant sur le recours en annulation de la société Au vieux campeur Paris de Rorthays et Cie, ordonné le retrait de la saisie des courriers électroniques listés dans le tableau récapitulatif joint à l'ordonnance, alors :
« 1°/ que seules les correspondances entre l'avocat et son client, relatives à l'exercice du droit de la défense, sont insaisissables ; qu'en s'abstenant de constater que tel était le cas des différentes correspondances ayant fait l'objet du retrait, l'ordonnance attaquée a privé sa décision de base légale au regard des articles L. 450-4 du code de commerce et 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 ;
2°/ que si l'administration ne contestait pas le principe selon lequel certaines correspondances échangées entre l'avocat et son client peuvent être couvertes par le secret, elle soulignait également qu'il fallait encore que le principe s'applique à l'espèce et que le retrait n'était pas automatique ; qu'en s'abstenant de rechercher si, eu égard au contenu des correspondances visées par la demande de retrait, les correspondances en cause pouvaient être regardées comme ayant trait à l'exercice des droits de la défense, et pouvaient dès lors être extraites de la saisie, le premier président a privé sa décision de base légale au regard des articles L. 450-4 du code de commerce et 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971. »
Réponse de la Cour
Vu les articles 66-5 de la loi du 31 décembre 1971 et L. 450-4 du code de commerce :
6. Si, selon les principes rappelés par le premier de ces textes, les correspondances échangées entre le client et son avocat sont, en toutes matières, couvertes par le secret professionnel, il demeure qu'elles peuvent notamment être saisies dans le cadre des opérations de visite prévues par le second dès lors qu'elles ne concernent pas l'exercice des droits de la défense.
7. Il résulte du second de ces textes que le premier président, statuant sur la régularité de ces opérations ne peut ordonner la restitution des correspondances entre l'occupant des lieux visités et un avocat en raison de leur confidentialité que si celles-ci sont en lien avec l'exercice des droits de la défense.
8. Pour faire droit à la demande de la société Au vieux campeur que soient retirées des fichiers saisis les correspondances avec ses avocats, l'ordonnance attaquée retient que la requérante produit un tableau récapitulatif des documents faisant l'objet d'une demande de protection précisant l'ordinateur concerné, la référence des dossiers outlook où sont rangées les correspondances, l'identité de l'avocat et le destinataire du message ainsi que la date de ce message.
9. Le premier président en conclut que ces éléments sont suffisamment précis pour qu'il soit fait droit à la demande.
10. En se déterminant ainsi, le premier président n'a pas justifié sa décision.
11. En effet, il résulte des énonciations de l'ordonnance attaquée que la requérante, qui s'est contentée d'identifier les courriers concernés, n'a pas apporté d'élément de nature à établir que ces courriers étaient en lien avec l'exercice des droits de la défense.
12. La cassation est par conséquent encourue.
PAR CES MOTIFS, la Cour :
CASSE et ANNULE, en toutes ses dispositions, l'ordonnance susvisée du premier président de la cour d'appel de Chambéry, en date du 22 mars 2019, et pour qu'il soit à nouveau jugé, conformément à la loi ;
RENVOIE la cause et les parties devant le premier président de la cour d'appel de Grenoble, à ce désignée par délibération spéciale prise en chambre du conseil. ;
ORDONNE l'impression du présent arrêt, sa transcription sur les registres du greffe et sa mention en marge ou à la suite de l'ordonnance annulée ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, chambre criminelle, et prononcé par le président le vingt-cinq novembre deux mille vingt.ECLI:FR:CCASS:2020:CR02299
N° C 19-84.304 FS-P+B+I
N° 2299
CK
25 NOVEMBRE 2020
CASSATION
M. SOULARD président,
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
________________________________________
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
_________________________
ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE CRIMINELLE,
DU 25 NOVEMBRE 2020
CASSATION sur le pourvoi formé par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) contre l'ordonnance n° 18/00124 du premier président de la cour d'appel de Chambéry, en date du 22 mars 2019, qui a prononcé sur la régularité des opérations de visite et de saisies effectuées en vue de rechercher la preuve de pratiques anticoncurrentielles.
Un mémoire a été produit.
Sur le rapport de Mme Fouquet, conseiller référendaire, les observations de la SCP Foussard et Froger, avocat de la direction régionale des entreprises de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) d'Auvergne Rhône-Alpes, et les conclusions de M. Valleix, avocat général, après débats en l'audience publique du 7 octobre 2020 où étaient présents M. Soulard, président, Mme Fouquet, conseiller rapporteur, Mmes de la Lance, Planchon, Zerbib, MM. d'Huy, Wyon, Pauthe, Turcey, de Lamy, conseillers de la chambre, Mme Pichon, M. Ascensi, conseillers référendaires, M. Valleix, avocat général, et Mme Lavaud, greffier de chambre,
la chambre criminelle de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.
Faits et procédure
1. Il résulte de l'arrêt attaqué et des pièces de procédure ce qui suit.
2. Par ordonnance du 4 avril 2018, le juge des libertés et de la détention a autorisé la direction régionale des entreprises de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Auvergne Rhône-Alpes (DIRECCTE) à procéder à des opérations de visite et saisies, notamment au sein des locaux de la société Au vieux campeur Paris de Rorthays et Cie.
3. Le 2 mai 2018, la société Au vieux campeur a déposé un recours à l'encontre du déroulement des opérations de visite et de saisies, qui se sont déroulées le 24 avril 2018.
Examen des moyens
Sur les premier et troisième moyens
4. Ils ne sont pas de nature à permettre l'admission du pourvoi au sens de l'article 567-1-1 du code de procédure pénale.
Sur le deuxième moyen
Enoncé du moyen
5. Le moyen critique l'ordonnance attaqué en ce qu'il a, statuant sur le recours en annulation de la société Au vieux campeur Paris de Rorthays et Cie, ordonné le retrait de la saisie des courriers électroniques listés dans le tableau récapitulatif joint à l'ordonnance, alors :
« 1°/ que seules les correspondances entre l'avocat et son client, relatives à l'exercice du droit de la défense, sont insaisissables ; qu'en s'abstenant de constater que tel était le cas des différentes correspondances ayant fait l'objet du retrait, l'ordonnance attaquée a privé sa décision de base légale au regard des articles L. 450-4 du code de commerce et 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 ;
2°/ que si l'administration ne contestait pas le principe selon lequel certaines correspondances échangées entre l'avocat et son client peuvent être couvertes par le secret, elle soulignait également qu'il fallait encore que le principe s'applique à l'espèce et que le retrait n'était pas automatique ; qu'en s'abstenant de rechercher si, eu égard au contenu des correspondances visées par la demande de retrait, les correspondances en cause pouvaient être regardées comme ayant trait à l'exercice des droits de la défense, et pouvaient dès lors être extraites de la saisie, le premier président a privé sa décision de base légale au regard des articles L. 450-4 du code de commerce et 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971. »
Réponse de la Cour
Vu les articles 66-5 de la loi du 31 décembre 1971 et L. 450-4 du code de commerce :
6. Si, selon les principes rappelés par le premier de ces textes, les correspondances échangées entre le client et son avocat sont, en toutes matières, couvertes par le secret professionnel, il demeure qu'elles peuvent notamment être saisies dans le cadre des opérations de visite prévues par le second dès lors qu'elles ne concernent pas l'exercice des droits de la défense.
7. Il résulte du second de ces textes que le premier président, statuant sur la régularité de ces opérations ne peut ordonner la restitution des correspondances entre l'occupant des lieux visités et un avocat en raison de leur confidentialité que si celles-ci sont en lien avec l'exercice des droits de la défense.
8. Pour faire droit à la demande de la société Au vieux campeur que soient retirées des fichiers saisis les correspondances avec ses avocats, l'ordonnance attaquée retient que la requérante produit un tableau récapitulatif des documents faisant l'objet d'une demande de protection précisant l'ordinateur concerné, la référence des dossiers outlook où sont rangées les correspondances, l'identité de l'avocat et le destinataire du message ainsi que la date de ce message.
9. Le premier président en conclut que ces éléments sont suffisamment précis pour qu'il soit fait droit à la demande.
10. En se déterminant ainsi, le premier président n'a pas justifié sa décision.
11. En effet, il résulte des énonciations de l'ordonnance attaquée que la requérante, qui s'est contentée d'identifier les courriers concernés, n'a pas apporté d'élément de nature à établir que ces courriers étaient en lien avec l'exercice des droits de la défense.
12. La cassation est par conséquent encourue.
PAR CES MOTIFS, la Cour :
CASSE et ANNULE, en toutes ses dispositions, l'ordonnance susvisée du premier président de la cour d'appel de Chambéry, en date du 22 mars 2019, et pour qu'il soit à nouveau jugé, conformément à la loi ;
RENVOIE la cause et les parties devant le premier président de la cour d'appel de Grenoble, à ce désignée par délibération spéciale prise en chambre du conseil. ;
ORDONNE l'impression du présent arrêt, sa transcription sur les registres du greffe et sa mention en marge ou à la suite de l'ordonnance annulée ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, chambre criminelle, et prononcé par le président le vingt-cinq novembre deux mille vingt.
Analyse
mercredi 22 juillet 2020
Versement des documents d'archives publiques émanant du Président de la République
Note Malverti et Beaufils, AJDA 2020, p. 1416.
Conseil d'État
N° 422327
ECLI:FR:CEASS:2020:422327.20200612
Publié au recueil Lebon
Assemblée
M. Laurent Roulaud, rapporteur
Mme Anne Iljic, rapporteur public
SCP SPINOSI, SUREAU, avocats
lecture du vendredi 12 juin 2020
1° Sous le n°422327, M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née deux mois après l'enregistrement, le 2 février 2016, par la commission d'accès aux documents administratifs, de sa demande de consultation anticipée de certaines archives du Président François Mitterrand et d'enjoindre à la ministre de la culture et de la communication de lui communiquer les éléments sollicités dans sa demande du 14 juillet 2015.
Par un jugement n° 1608472/5-1 du 17 mai 2018, le tribunal administratif de Paris a dit qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur la requête de M. A... concernant le refus de communication des documents dont l'accès a finalement été autorisé par la décision du 22 décembre 2016 du ministère de la culture et a rejeté, pour le surplus, ses demandes.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés les 17 juillet et 17 octobre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'article 2 de ce jugement ;
2°) réglant dans cette mesure l'affaire au fond, de faire droit à ses demandes ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n°431026, M. A... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 29 août 2017 par laquelle la ministre de la culture a rejeté sa demande de consultation anticipée de certaines archives du Président François Mitterrand et d'enjoindre à celle-ci de lui communiquer les éléments sollicités dans sa demande du 14 juillet 2015.
Par un jugement n° 1715455/5-1 du 21 mars 2019, le tribunal administratif de Paris a rejeté les demandes de M. A....
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés le 24 mai et le 19 juillet 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses demandes ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code du patrimoine ;
- la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 ;
- la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-655 QPC du 15 septembre 2017 ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ;
Par une ordonnance du 3 juin 2020, prise sur le fondement de l'article R. 613-5 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au même jour, ainsi qu'en avaient été informées les parties par une lettre du 20 mai 2020.
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Laurent Roulaud, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Anne Iljic, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de M. A... ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond qu'à la suite des décisions portant déclassification de certaines des archives présidentielles relatives à la situation au Rwanda entre 1990 et 1995, M. A... a présenté, le 14 juillet 2015, auprès de la ministre de la culture une demande de consultation de certaines des archives du président François Mitterrand relatives à la politique de la France au Rwanda entre 1990 et 1995. Après avoir saisi pour avis la mandataire du président Mitterrand désignée en application du protocole de remise des archives du Président de la République et de ses collaborateurs membres du secrétariat général et du cabinet en date du 15 février 1995, la ministre de la culture a, le 7 décembre 2015, conformément à l'avis de la mandataire, autorisé l'accès à certains des documents ayant fait l'objet de la demande de M. A... et rejeté, pour le surplus, la demande de consultation. M. A... a saisi, le 2 février 2016, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui a émis un avis défavorable à la demande de communication. Il a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de refus née du silence gardé par l'administration à la suite de la saisine de la CADA et d'enjoindre à la ministre de la culture de lui communiquer les documents litigieux. Sous le n° 422327, M. A... se pourvoit en cassation contre le jugement du 17 mai 2018 du tribunal administratif de Paris en tant qu'il a rejeté ses conclusions à fin d'annulation et d'injonction. Le 14 juillet 2016, M. A... a présenté une nouvelle demande de consultation des archives du président François Mitterrand relatives à la politique de la France au Rwanda entre 1990 et 1995. Conformément à l'avis rendu par la mandataire du président François Mitterrand, la ministre de la culture a, par une décision du 22 décembre 2016, autorisé M. A... à consulter certaines archives et opposé un nouveau refus pour le surplus des documents. Celui-ci a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 29 août 2017 réaffirmant ce refus après l'avis favorable de la CADA et d'enjoindre à la ministre de la culture de lui communiquer les documents litigieux. Sous le n°431026, M. A... se pourvoit en cassation contre le jugement du 21 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête.
2. Les pourvois n°s 422327 et 431026 présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
3. L'article L. 213-4 du code du patrimoine dispose, dans sa rédaction issue de la loi du 15 juillet 2008, que : " Le versement des documents d'archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement peut être assorti de la signature entre la partie versante et l'administration des archives d'un protocole relatif aux conditions de traitement, de conservation, de valorisation ou de communication du fonds versé, pendant la durée des délais prévus à l'article L. 213-2. Les stipulations de ce protocole peuvent également s'appliquer aux documents d'archives publiques émanant des collaborateurs personnels de l'autorité signataire./ Pour l'application de l'article L. 213-3, l'accord de la partie versante requis pour autoriser la consultation ou l'ouverture anticipée du fonds est donné par le signataire du protocole./ Le protocole cesse de plein droit d'avoir effet en cas de décès du signataire et, en tout état de cause, à la date d'expiration des délais prévus à l'article L. 213-2. / Les documents d'archives publiques versés antérieurement à la publication de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives demeurent régis par les protocoles alors signés. Toutefois, les clauses de ces protocoles relatives au mandataire désigné par l'autorité signataire cessent d'être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire. ". En adoptant ces dispositions qui régissent, d'une part, les protocoles de remise des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement signés postérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008 et, d'autre part, les protocoles signés antérieurement à la publication de cette loi, le législateur a entendu, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017-655 QPC du 15 septembre 2017, favoriser la conservation et le versement de ces documents en leur accordant une protection particulière. Ces dispositions doivent être, d'une part, interprétées conformément à l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 qui garantit, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 septembre 2017 précitée, le droit d'accès aux documents d'archives publiques et, d'autre part, appliquées à la lumière des exigences attachées au respect de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif à la liberté d'expression duquel peut résulter, à certaines conditions, un droit d'accès à des informations détenues par l'Etat.
4. S'agissant des protocoles signés postérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008, les délais fixés par l'article L. 213-2 du code du patrimoine s'appliquent aux documents qu'ils régissent. Jusqu'à l'expiration de ces délais ou, s'il survient avant leur terme, jusqu'au décès du signataire, la consultation anticipée des archives publiques remises dans le cadre d'un tel protocole requiert l'autorisation préalable du signataire et s'effectue, pour le reste, dans les conditions fixées à l'article L. 213-3 du code du patrimoine aux termes duquel : " L'autorisation de consultation de documents d'archives publiques avant l'expiration des délais fixés au I de l'article L. 213-2 peut être accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger [...] ".
5. S'agissant des protocoles signés antérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008, il résulte des motifs cités au point 3 qu'en vertu du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, le signataire d'un tel protocole ou son mandataire disposent du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée des archives publiques qui ont été versées aux archives nationales, le ministre de la culture, autorité compétente pour statuer sur une demande d'autorisation, étant tenu par l'avis qu'ils donnent. Si les clauses relatives au mandataire cessent d'être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire du protocole, le ministre de la culture disposant alors du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée, après avis conforme de l'autorité exerçant à cette date les compétences de l'autorité versante, les autres clauses, notamment celles fixant le ou les délais à l'expiration desquels les archives deviennent communicables de plein droit, demeurent en vigueur. Dans le cas où, à l'expiration du ou des délais fixés par le protocole, certains de ceux prévus à l'article L. 213-2 du code du patrimoine ne sont pas expirés, ils continuent de s'appliquer, jusqu'à leur terme, à ceux des documents auxquels ils se rapportent.
6. Dans tous les cas, l'autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques est accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, en particulier le secret des délibérations du pouvoir exécutif, la conduite des relations extérieures et les intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure.
7. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de consultation anticipée du ministre de la culture, prise sur avis conforme du signataire du protocole ou de son mandataire. Il lui revient, en particulier, d'exercer un entier contrôle sur l'appréciation portée, dans le cadre de la mise en oeuvre des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, sur la proportionnalité de la limitation qu'apporte à l'exercice du droit d'accès aux documents d'archives publiques le refus opposé à une demande de consultation anticipée, par dérogation au délai fixé par le protocole. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. Compte tenu de l'ensemble de ce qui précède, les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine ne peuvent être regardées comme méconnaissant l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou l'article 13 de la même convention relatif au droit au recours effectif. Par ailleurs, l'appréciation portée, dans les conditions décrites ci-dessus, par le juge de l'excès de pouvoir est soumise, devant le juge de cassation, au contrôle de qualification juridique des faits.
8. Dans le contrôle qu'il a exercé sur les refus contestés devant lui, le tribunal administratif de Paris s'est borné à rechercher si les décisions litigieuses n'étaient pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation. En statuant de la sorte, alors qu'il lui appartenait, ainsi qu'il vient d'être dit, d'exercer, pour assurer le respect de la liberté d'expression et du droit au recours effectif que requiert le contrôle du respect de cette liberté, un entier contrôle sur la proportionnalité du refus d'autoriser une consultation anticipée, le tribunal administratif de Paris a commis une erreur de droit.
9. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de ses pourvois, M. A... est fondé à demander l'annulation de l'article 2 du jugement du 17 mai 2018 et du jugement du 21 mars 2019.
10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler les affaires au fond, dans la mesure de la cassation prononcée, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
11. Il ressort des pièces du dossier que le protocole conclu le 15 février 1995 a fixé à 60 ans à compter de sa signature la durée pendant laquelle il s'applique aux documents qu'il régit. Il résulte des motifs énoncés au point 5 que, pendant 25 ans après le décès du président François Mitterrand, le pouvoir d'autoriser la consultation des archives présidentielles avant l'expiration de ce délai de 60 ans, au demeurant prévue par l'article 3 du protocole, revient à la mandataire désignée par le signataire. Afin de déterminer s'il y a lieu ou non de faire droit à une telle demande de consultation anticipée, il appartient à cette dernière de mettre en balance les différents intérêts en présence, d'une part, l'intérêt légitime du demandeur apprécié au regard du droit de demander compte à tout agent public de son administration posé par l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 et de la liberté de recevoir et de communiquer des informations protégée par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, d'autre part, les intérêts que la loi a entendu protéger.
12. L'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, en particulier au secret des délibérations du pouvoir exécutif, à la protection qu'appellent la conduite des relations extérieures et la défense des intérêts fondamentaux de l'Etat ou encore à la sécurité des personnes. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'une autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics.
13. Il ressort des pièces du dossier que la demande de M. A... portait initialement sur des documents non classifiés répertoriés dans dix-huit dossiers cotés. Il a été autorisé, par deux décisions du 7 décembre 2015 et du 22 décembre 2016, à consulter, de manière anticipée, certains de ces dossiers. Les refus litigieux portent sur les dossiers ainsi côtés AG/5(4)/FC/100 - dossiers 1 et 2 ; AG/5(4)/BD/58 ; AG/5(4)/BD/59 - dossiers 1 et 2 ; AG/5(4)/BD/60 - dossiers 1 et 2 ; AG/5(4)/BD/61, dossiers 1 et 2 ; AG/5(4)/BD/62 - dossier 1, sous-dossiers 1 et 2.
14. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers que M. A... est l'auteur de deux ouvrages consacrés au rôle de la France au Rwanda relatant les événements liés au génocide perpétré en 1994. Les demandes de consultation anticipée des archives présidentielles qu'il a présentées sont liées à de nouveaux travaux de recherches engagés pour la préparation d'un ouvrage consacré à la " politique africaine du président François Mitterrand en Afrique centrale (1981-1995) ".
15. En second lieu, les archives publiques ayant fait l'objet d'un refus de consultation, mentionnées au point 13, dont la 10ème chambre de la section du contentieux du Conseil d'Etat a ordonné, par une mesure d'instruction, la communication, hors débat contradictoire, comprennent des documents relatifs à une période qui s'étend de 1991 à 1995, rassemblés par deux conseillers du Président de la République. Pour l'essentiel, ces documents de plusieurs milliers de pages, qui ne sont pas ou plus classifiés, sont des notes adressées au chef de l'Etat par ses conseillers, des comptes rendus de conseils des ministres restreints et de réunions informelles tenues à l'Elysée, des télégrammes diplomatiques, des lettres envoyées ou reçues par le Président de la République, des coupures de presse, des discours officiels tenus par le Président ou d'autres chefs d'Etat et des synthèses sur la situation au Rwanda ou dans d'autres pays. Ils décrivent la politique étrangère et militaire de la France au Rwanda, ainsi que celle de la communauté internationale. Ils révèlent les prises de position personnelles du Président François Mitterrand, de ministres en exercice, de hauts-fonctionnaires français et de certaines personnalités françaises et étrangères. Ils rendent compte également des conditions dans lesquelles la politique de l'Etat a été conduite, à cet égard, pendant la période de cohabitation entre 1993 et 1995.
16. Eu égard, d'une part, à la nature et à l'objet des documents litigieux et aux informations qu'ils comportent et, d'autre part, au but poursuivi par M. A... dont les travaux s'inscrivent, à la suite des ouvrages qu'il a déjà rédigés, dans la recherche de ce qu'aurait été le rôle exact de la France au Rwanda, entre 1990 et 1995, ses demandes présentent, au regard de la liberté de recevoir et de communiquer des informations et des idées pour nourrir les recherches historiques et le débat sur une question d'intérêt public, un intérêt légitime sans qu'y fasse obstacle sa qualité de physicien, directeur de recherche au CNRS. Il est vrai que la communication des archives litigieuses aurait pour effet de révéler des informations relevant du secret des délibérations du pouvoir exécutif et touchant à la conduite des relations extérieures. Mais d'une part, les documents litigieux, dont aucun élément au dossier ne conduit à penser qu'ils comporteraient des éléments de nature à compromettre, à la date de la présente décision, les intérêts fondamentaux de l'Etat ou la sécurité des personnes, portent sur des événements qui sont survenus il y a plus d'une génération et dont les acteurs ne sont plus, pour la plupart, en activité. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la consultation anticipée des documents litigieux a fait l'objet de plusieurs autorisations ayant donné lieu à leur utilisation dans le cadre de divers articles, ouvrages et rapports. En outre, certaines des informations qu'ils comportent ont déjà été rendues publiques, en particulier par le rapport d'information n°1271 de l'Assemblée nationale du 15 décembre 1998 sur les opérations militaires menées par la France, d'autres pays et l'ONU au Rwanda entre 1990 et 1994.
17. Au terme de la mise en balance des intérêts en présence, il apparaît, à la date de la présente décision, que l'intérêt légitime du demandeur est de nature à justifier, sans que soit portée une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, l'accès aux archives litigieuses. Il s'ensuit que les refus opposés aux demandes de M. A... sont entachés d'illégalité.
18. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes, que M. A... est fondé à demander l'annulation des décisions lui refusant la consultation anticipée des archives du président François Mitterrand dont il avait demandé la communication.
19. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Il résulte des motifs énoncés aux points 15 à 17 que l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du 2 avril 2016 et du 29 août 2017 implique nécessairement que M. A... soit autorisé à consulter les archives publiques dont il a sollicité la communication. Il y a lieu d'ordonner que la communication de ces documents intervienne dans le délai de trois mois à compter de la présente décision.
20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Paris du 17 mai 2018 et le jugement du tribunal administratif de Paris du 21 mars 2019 sont annulés.
Article 2 : Les décisions du 2 avril 2016 et du 29 août 2017 de la ministre de la culture sont annulées.
Article 3 : Il est enjoint au ministre de la culture, dans le délai de trois mois à compter de la présente décision, d'autoriser M. A... à consulter les documents répertoriés sous les cotations suivantes :
- AG/5(4)/FC/100 - dossiers 1 et 2,
- AG/5(4)/BD/58 ;
- AG/5(4)/BD/59 - dossiers 1 et 2,
- AG/5(4)/BD/60 - dossiers 1 et 2,
- AG/5(4)/BD/61, dossiers 1 et 2,
- AG/5(4)/BD/62 - dossier 1, sous-dossiers 1 et 2.
Article 4 : L'Etat versera une somme de 4 000 euros à M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. B... A... et au ministre de la culture.
Copie pour information sera adressée à Mme C... D....
26-055-01 DROITS CIVILS ET INDIVIDUELS. CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME. DROITS GARANTIS PAR LA CONVENTION. - LIBERTÉ D'EXPRESSION (ART. 10) - ACCÈS AUX ARCHIVES PUBLIQUES - ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT (ART. L. 213-4 DU CODE DU PATRIMOINE) - 1) INTERPRÉTATION CONFORME - 2) OBLIGATION D'AUTORISER LA CONSULTATION ANTICIPÉE LORSQUE LA BALANCE DES INTÉRÊTS EST FAVORABLE AU DEMANDEUR [RJ1] - MODALITÉS D'APPRÉCIATION.
26-06-03 DROITS CIVILS ET INDIVIDUELS. ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS. DROIT D'ACCÈS ET DE VÉRIFICATION SUR UN FONDEMENT AUTRE QUE CELUI DES LOIS DU 17 JUILLET 1978 ET DU 6 JANVIER 1978. - ACCÈS AUX ARCHIVES PUBLIQUES - ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT (ART. L. 213-4 DU CODE DU PATRIMOINE) - 1) INTERPRÉTATION CONFORME AUX ARTICLES 15 DE LA DDHC ET 10 DE LA CONV. EDH - 2) MODALITÉS DE CONSULTATION ANTICIPÉE - A) DÉLAIS ET PERSONNES COMPÉTENTES POUR AUTORISER LA CONSULTATION - I) PROTOCOLES POSTÉRIEURS À LA LOI DU 15 JUILLET 2008 - II) PROTOCOLES ANTÉRIEURS - B) OBLIGATION D'AUTORISER LA CONSULTATION ANTICIPÉE LORSQUE LA BALANCE DES INTÉRÊTS EST FAVORABLE AU DEMANDEUR [RJ1] - MODALITÉS D'APPRÉCIATION - 3) CONTRÔLE DU JUGE DE L'EXCÈS DE POUVOIR - A) JUGE DU FOND - I) CONTRÔLE NORMAL [RJ2] - II) APPRÉCIATION À LA DATE À LAQUELLE LE JUGE STATUE [RJ3] - B) JUGE DE CASSATION - QUALIFICATION JURIDIQUE DES FAITS - 4) ESPÈCE - ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE RELATIVES À LA POLITIQUE DE LA FRANCE AU RWANDA ENTRE 1990 ET 1995 - ILLÉGALITÉ DU REFUS DE CONSULTATION ANTICIPÉE.
54-07-02 PROCÉDURE. POUVOIRS ET DEVOIRS DU JUGE. CONTRÔLE DU JUGE DE L'EXCÈS DE POUVOIR. - ACCÈS AUX ARCHIVES PUBLIQUES - REFUS DE CONSULTATION ANTICIPÉE D'ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT (ART. L. 213-4 DU CODE DU PATRIMOINE) - CONTRÔLE DU JUGE DE L'EXCÈS DE POUVOIR SUR LA PONDÉRATION DES INTÉRÊTS - 1) CONTRÔLE NORMAL [RJ2] - 2) APPRÉCIATION À LA DATE À LAQUELLE LE JUGE STATUE [RJ3].
54-08-02-02-01-02 PROCÉDURE. VOIES DE RECOURS. CASSATION. CONTRÔLE DU JUGE DE CASSATION. BIEN-FONDÉ. QUALIFICATION JURIDIQUE DES FAITS. - ACCÈS AUX ARCHIVES PUBLIQUES - REFUS DE CONSULTATION ANTICIPÉE D'ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT (ART. L. 213-4 DU CODE DU PATRIMOINE) - PONDÉRATION DES INTÉRÊTS.
Résumé : 01-015-03-01-01-01 1) En adoptant l'article L. 213-4 du code du patrimoine qui régit, d'une part, les protocoles de remise des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement signés postérieurement à la publication de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 et, d'autre part, les protocoles signés antérieurement à la publication de cette loi, le législateur a entendu, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017 655 QPC du 15 septembre 2017, favoriser la conservation et le versement de ces documents en leur accordant une protection particulière. Ces dispositions doivent être, d'une part, interprétées conformément à l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 qui garantit, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 septembre 2017 précitée, le droit d'accès aux documents d'archives publiques et, d'autre part, appliquées à la lumière des exigences attachées au respect de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif à la liberté d'expression duquel peut résulter, à certaines conditions, un droit d'accès à des informations détenues par l'Etat.,,,2) Dans tous les cas, l'autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques est accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, en particulier le secret des délibérations du pouvoir exécutif, la conduite des relations extérieures et les intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure.,,,L'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, en particulier au secret des délibérations du pouvoir exécutif, à la protection qu'appelle la conduite des relations extérieures et à la défense des intérêts fondamentaux de l'Etat ou encore à la sécurité des personnes. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics.
26-055-01 1) En adoptant l'article L. 213-4 du code du patrimoine qui régit, d'une part, les protocoles de remise des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement signés postérieurement à la publication de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 et, d'autre part, les protocoles signés antérieurement à la publication de cette loi, le législateur a entendu, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017 655 QPC du 15 septembre 2017, favoriser la conservation et le versement de ces documents en leur accordant une protection particulière. Ces dispositions doivent être, d'une part, interprétées conformément à l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 qui garantit, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 septembre 2017 précitée, le droit d'accès aux documents d'archives publiques et, d'autre part, appliquées à la lumière des exigences attachées au respect de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif à la liberté d'expression duquel peut résulter, à certaines conditions, un droit d'accès à des informations détenues par l'Etat.,,,2) Dans tous les cas, l'autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques est accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, en particulier le secret des délibérations du pouvoir exécutif, la conduite des relations extérieures et les intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure.,,,L'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, en particulier au secret des délibérations du pouvoir exécutif, à la protection qu'appellent la conduite des relations extérieures et à la défense des intérêts fondamentaux de l'Etat ou encore à la sécurité des personnes. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics.
26-06-03 1) En adoptant l'article L. 213-4 du code du patrimoine qui régit, d'une part, les protocoles de remise des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement signés postérieurement à la publication de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 et, d'autre part, les protocoles signés antérieurement à la publication de cette loi, le législateur a entendu, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017 655 QPC du 15 septembre 2017, favoriser la conservation et le versement de ces documents en leur accordant une protection particulière. Ces dispositions doivent être, d'une part, interprétées conformément à l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 (DDHC) qui garantit, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 septembre 2017 précitée, le droit d'accès aux documents d'archives publiques et, d'autre part, appliquées à la lumière des exigences attachées au respect de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH) relatif à la liberté d'expression duquel peut résulter, à certaines conditions, un droit d'accès à des informations détenues par l'Etat.,,,2) a) i) S'agissant des protocoles signés postérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008, les délais fixés par l'article L. 213-2 du code du patrimoine s'appliquent aux documents qu'ils régissent. Jusqu'à l'expiration de ces délais ou, s'il survient avant leur terme, jusqu'au décès du signataire, la consultation anticipée des archives publiques remises dans le cadre d'un tel protocole requiert l'autorisation préalable du signataire et s'effectue, pour le reste, dans les conditions fixées à l'article L. 213-3 du code du patrimoine.,,,ii) S'agissant des protocoles signés antérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008, il résulte des motifs mentionnés ci-dessus qu'en vertu du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, le signataire d'un tel protocole ou son mandataire disposent du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée des archives publiques qui ont été versées aux archives nationales, le ministre de la culture, autorité compétente pour statuer sur une demande d'autorisation, étant tenu par l'avis qu'ils donnent. Si les clauses relatives à la faculté d'opposition du mandataire cessent d'être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire du protocole, le ministre de la culture disposant alors du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée, après avis conforme de l'autorité exerçant à cette date les compétences de l'autorité versante, les autres clauses, notamment celles fixant le ou les délais à l'expiration desquels les archives deviennent communicables de plein droit, demeurent en vigueur. Dans le cas où, à l'expiration du ou des délais fixés par le protocole, certains de ceux prévus à l'article L. 213-2 du code du patrimoine ne sont pas expirés, ils continuent de s'appliquer, jusqu'à leur terme, à ceux des documents auxquels ils se rapportent.... ,,b) Dans tous les cas, l'autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques est accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, en particulier le secret des délibérations du pouvoir exécutif, la conduite des relations extérieures et les intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure.,,,L'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, en particulier au secret des délibérations du pouvoir exécutif, à la protection qu'appellent la conduite des relations extérieures et à la défense des intérêts fondamentaux de l'Etat ou encore à la sécurité des personnes. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics.,,,3) a) i) Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de consultation anticipée du ministre de la culture, prise sur avis conforme du signataire du protocole ou de son mandataire. Il lui revient, en particulier, d'exercer un entier contrôle sur l'appréciation portée, dans le cadre de la mise en oeuvre du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, sur la proportionnalité de la limitation qu'apporte à l'exercice du droit d'accès aux documents d'archives publiques le refus opposé à une demande de consultation anticipée, par dérogation au délai fixé par le protocole.... ,,ii) Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.... ,,b) Par ailleurs, l'appréciation portée, dans les conditions décrites ci-dessus, par le juge de l'excès de pouvoir est soumise, devant le juge de cassation, au contrôle de qualification juridique des faits.,,,4) Requérant ayant demandé l'accès à certaines des archives du président François Mitterrand relatives à la politique de la France au Rwanda entre 1990 et 1995.,,,Requérant auteur de deux ouvrages consacrés au rôle de la France au Rwanda relatant les événements liés au génocide perpétré en 1994 et dont les demandes sont liées à de nouveaux travaux de recherches engagés pour la préparation d'un ouvrage sur ce thème.,,,Archives comprenant des documents, qui ne sont pas ou plus classifiés, composés notamment de notes adressées au chef de l'Etat par ses conseillers et de comptes rendus de réunions. Documents décrivant la politique étrangère et militaire de la France au Rwanda, ainsi que celle de la communauté internationale, révélant les prises de position personnelles de membres de l'exécutif et de l'administration et rendant compte des conditions dans lesquelles la politique de l'Etat a été conduite, à cet égard, pendant la période de cohabitation entre 1993 et 1995.,,,Eu égard, d'une part, à la nature et à l'objet des documents litigieux et aux informations qu'ils comportent et, d'autre part, au but poursuivi par le requérant, ses demandes présentent, au regard de la liberté de recevoir et de communiquer des informations et des idées pour nourrir les recherches historiques et le débat sur une question d'intérêt public, un intérêt légitime. Il est vrai que la communication des archives litigieuses aurait pour effet de révéler des informations relevant du secret des délibérations du pouvoir exécutif et touchant à la conduite des relations extérieures. Mais d'une part, les documents litigieux, dont aucun élément au dossier ne conduit à penser qu'ils comporteraient des éléments de nature à compromettre, à la date de la présente décision, les intérêts fondamentaux de l'Etat ou la sécurité des personnes, portent sur des événements qui sont survenus il y a plus d'une génération et dont les acteurs ne sont plus, pour la plupart, en activité. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la consultation anticipée des documents litigieux a fait l'objet de plusieurs autorisations ayant donné lieu à leur utilisation dans le cadre de divers articles, ouvrages et rapports. En outre, certaines des informations qu'ils comportent ont déjà été rendues publiques.,,,Au terme de la mise en balance des intérêts en présence, il apparaît, à la date de la présente décision, que l'intérêt légitime du demandeur est de nature à justifier, sans que soit portée une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, l'accès aux archives litigieuses. Il s'ensuit que les refus opposés à ses demandes sont entachés d'illégalité.
54-07-02 1) Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision du ministre de la culture, prise sur avis conforme du signataire du protocole ou de son mandataire, refusant la consultation anticipée des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement. Il lui revient, en particulier, d'exercer un entier contrôle sur l'appréciation portée, dans le cadre de la mise en oeuvre du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, sur la proportionnalité de la limitation qu'apporte à l'exercice du droit d'accès aux documents d'archives publiques le refus opposé à une demande de consultation anticipée, par dérogation au délai fixé par le protocole.... ,,2) Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.
54-08-02-02-01-02 L'appréciation portée par le juge de l'excès de pouvoir sur la proportionnalité de la limitation qu'apporte à l'exercice du droit d'accès aux documents d'archives publiques le refus opposé, en application du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, à une demande de consultation anticipée des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement, est soumise, devant le juge de cassation, au contrôle de qualification juridique des faits.
[RJ1] Ab. jur., sur l'existence d'une simple faculté d'autoriser la consultation anticipée lorsque la balance des intérêts est favorable au demandeur, CE, 29 juin 2011, Mme,, n° 335072, p. 306. Rappr. Cour EDH, Gd. ch., 8 novembre 2016, Magyar Helsinki Bizottsag c. Hongrie, n° 18030/11.,,[RJ2] Ab. jur., sur ce point, CE, 29 juin 2011, Mme,, n° 335072, p. 306.,,[RJ3] Rappr., s'agissant d'un refus de déréférencement, CE, 6 décembre 2019, Mme X., n° 391000, à mentionner aux Tables.
Conseil d'État
N° 422327
ECLI:FR:CEASS:2020:422327.20200612
Publié au recueil Lebon
Assemblée
M. Laurent Roulaud, rapporteur
Mme Anne Iljic, rapporteur public
SCP SPINOSI, SUREAU, avocats
lecture du vendredi 12 juin 2020
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Texte intégral
Vu les procédures suivantes :1° Sous le n°422327, M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née deux mois après l'enregistrement, le 2 février 2016, par la commission d'accès aux documents administratifs, de sa demande de consultation anticipée de certaines archives du Président François Mitterrand et d'enjoindre à la ministre de la culture et de la communication de lui communiquer les éléments sollicités dans sa demande du 14 juillet 2015.
Par un jugement n° 1608472/5-1 du 17 mai 2018, le tribunal administratif de Paris a dit qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur la requête de M. A... concernant le refus de communication des documents dont l'accès a finalement été autorisé par la décision du 22 décembre 2016 du ministère de la culture et a rejeté, pour le surplus, ses demandes.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés les 17 juillet et 17 octobre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'article 2 de ce jugement ;
2°) réglant dans cette mesure l'affaire au fond, de faire droit à ses demandes ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n°431026, M. A... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 29 août 2017 par laquelle la ministre de la culture a rejeté sa demande de consultation anticipée de certaines archives du Président François Mitterrand et d'enjoindre à celle-ci de lui communiquer les éléments sollicités dans sa demande du 14 juillet 2015.
Par un jugement n° 1715455/5-1 du 21 mars 2019, le tribunal administratif de Paris a rejeté les demandes de M. A....
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés le 24 mai et le 19 juillet 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses demandes ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code du patrimoine ;
- la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 ;
- la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-655 QPC du 15 septembre 2017 ;
- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ;
Par une ordonnance du 3 juin 2020, prise sur le fondement de l'article R. 613-5 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au même jour, ainsi qu'en avaient été informées les parties par une lettre du 20 mai 2020.
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Laurent Roulaud, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Anne Iljic, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de M. A... ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond qu'à la suite des décisions portant déclassification de certaines des archives présidentielles relatives à la situation au Rwanda entre 1990 et 1995, M. A... a présenté, le 14 juillet 2015, auprès de la ministre de la culture une demande de consultation de certaines des archives du président François Mitterrand relatives à la politique de la France au Rwanda entre 1990 et 1995. Après avoir saisi pour avis la mandataire du président Mitterrand désignée en application du protocole de remise des archives du Président de la République et de ses collaborateurs membres du secrétariat général et du cabinet en date du 15 février 1995, la ministre de la culture a, le 7 décembre 2015, conformément à l'avis de la mandataire, autorisé l'accès à certains des documents ayant fait l'objet de la demande de M. A... et rejeté, pour le surplus, la demande de consultation. M. A... a saisi, le 2 février 2016, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui a émis un avis défavorable à la demande de communication. Il a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de refus née du silence gardé par l'administration à la suite de la saisine de la CADA et d'enjoindre à la ministre de la culture de lui communiquer les documents litigieux. Sous le n° 422327, M. A... se pourvoit en cassation contre le jugement du 17 mai 2018 du tribunal administratif de Paris en tant qu'il a rejeté ses conclusions à fin d'annulation et d'injonction. Le 14 juillet 2016, M. A... a présenté une nouvelle demande de consultation des archives du président François Mitterrand relatives à la politique de la France au Rwanda entre 1990 et 1995. Conformément à l'avis rendu par la mandataire du président François Mitterrand, la ministre de la culture a, par une décision du 22 décembre 2016, autorisé M. A... à consulter certaines archives et opposé un nouveau refus pour le surplus des documents. Celui-ci a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 29 août 2017 réaffirmant ce refus après l'avis favorable de la CADA et d'enjoindre à la ministre de la culture de lui communiquer les documents litigieux. Sous le n°431026, M. A... se pourvoit en cassation contre le jugement du 21 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête.
2. Les pourvois n°s 422327 et 431026 présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
3. L'article L. 213-4 du code du patrimoine dispose, dans sa rédaction issue de la loi du 15 juillet 2008, que : " Le versement des documents d'archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement peut être assorti de la signature entre la partie versante et l'administration des archives d'un protocole relatif aux conditions de traitement, de conservation, de valorisation ou de communication du fonds versé, pendant la durée des délais prévus à l'article L. 213-2. Les stipulations de ce protocole peuvent également s'appliquer aux documents d'archives publiques émanant des collaborateurs personnels de l'autorité signataire./ Pour l'application de l'article L. 213-3, l'accord de la partie versante requis pour autoriser la consultation ou l'ouverture anticipée du fonds est donné par le signataire du protocole./ Le protocole cesse de plein droit d'avoir effet en cas de décès du signataire et, en tout état de cause, à la date d'expiration des délais prévus à l'article L. 213-2. / Les documents d'archives publiques versés antérieurement à la publication de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives demeurent régis par les protocoles alors signés. Toutefois, les clauses de ces protocoles relatives au mandataire désigné par l'autorité signataire cessent d'être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire. ". En adoptant ces dispositions qui régissent, d'une part, les protocoles de remise des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement signés postérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008 et, d'autre part, les protocoles signés antérieurement à la publication de cette loi, le législateur a entendu, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017-655 QPC du 15 septembre 2017, favoriser la conservation et le versement de ces documents en leur accordant une protection particulière. Ces dispositions doivent être, d'une part, interprétées conformément à l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 qui garantit, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 septembre 2017 précitée, le droit d'accès aux documents d'archives publiques et, d'autre part, appliquées à la lumière des exigences attachées au respect de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif à la liberté d'expression duquel peut résulter, à certaines conditions, un droit d'accès à des informations détenues par l'Etat.
4. S'agissant des protocoles signés postérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008, les délais fixés par l'article L. 213-2 du code du patrimoine s'appliquent aux documents qu'ils régissent. Jusqu'à l'expiration de ces délais ou, s'il survient avant leur terme, jusqu'au décès du signataire, la consultation anticipée des archives publiques remises dans le cadre d'un tel protocole requiert l'autorisation préalable du signataire et s'effectue, pour le reste, dans les conditions fixées à l'article L. 213-3 du code du patrimoine aux termes duquel : " L'autorisation de consultation de documents d'archives publiques avant l'expiration des délais fixés au I de l'article L. 213-2 peut être accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger [...] ".
5. S'agissant des protocoles signés antérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008, il résulte des motifs cités au point 3 qu'en vertu du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, le signataire d'un tel protocole ou son mandataire disposent du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée des archives publiques qui ont été versées aux archives nationales, le ministre de la culture, autorité compétente pour statuer sur une demande d'autorisation, étant tenu par l'avis qu'ils donnent. Si les clauses relatives au mandataire cessent d'être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire du protocole, le ministre de la culture disposant alors du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée, après avis conforme de l'autorité exerçant à cette date les compétences de l'autorité versante, les autres clauses, notamment celles fixant le ou les délais à l'expiration desquels les archives deviennent communicables de plein droit, demeurent en vigueur. Dans le cas où, à l'expiration du ou des délais fixés par le protocole, certains de ceux prévus à l'article L. 213-2 du code du patrimoine ne sont pas expirés, ils continuent de s'appliquer, jusqu'à leur terme, à ceux des documents auxquels ils se rapportent.
6. Dans tous les cas, l'autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques est accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, en particulier le secret des délibérations du pouvoir exécutif, la conduite des relations extérieures et les intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure.
7. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de consultation anticipée du ministre de la culture, prise sur avis conforme du signataire du protocole ou de son mandataire. Il lui revient, en particulier, d'exercer un entier contrôle sur l'appréciation portée, dans le cadre de la mise en oeuvre des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, sur la proportionnalité de la limitation qu'apporte à l'exercice du droit d'accès aux documents d'archives publiques le refus opposé à une demande de consultation anticipée, par dérogation au délai fixé par le protocole. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. Compte tenu de l'ensemble de ce qui précède, les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine ne peuvent être regardées comme méconnaissant l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou l'article 13 de la même convention relatif au droit au recours effectif. Par ailleurs, l'appréciation portée, dans les conditions décrites ci-dessus, par le juge de l'excès de pouvoir est soumise, devant le juge de cassation, au contrôle de qualification juridique des faits.
8. Dans le contrôle qu'il a exercé sur les refus contestés devant lui, le tribunal administratif de Paris s'est borné à rechercher si les décisions litigieuses n'étaient pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation. En statuant de la sorte, alors qu'il lui appartenait, ainsi qu'il vient d'être dit, d'exercer, pour assurer le respect de la liberté d'expression et du droit au recours effectif que requiert le contrôle du respect de cette liberté, un entier contrôle sur la proportionnalité du refus d'autoriser une consultation anticipée, le tribunal administratif de Paris a commis une erreur de droit.
9. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de ses pourvois, M. A... est fondé à demander l'annulation de l'article 2 du jugement du 17 mai 2018 et du jugement du 21 mars 2019.
10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler les affaires au fond, dans la mesure de la cassation prononcée, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
11. Il ressort des pièces du dossier que le protocole conclu le 15 février 1995 a fixé à 60 ans à compter de sa signature la durée pendant laquelle il s'applique aux documents qu'il régit. Il résulte des motifs énoncés au point 5 que, pendant 25 ans après le décès du président François Mitterrand, le pouvoir d'autoriser la consultation des archives présidentielles avant l'expiration de ce délai de 60 ans, au demeurant prévue par l'article 3 du protocole, revient à la mandataire désignée par le signataire. Afin de déterminer s'il y a lieu ou non de faire droit à une telle demande de consultation anticipée, il appartient à cette dernière de mettre en balance les différents intérêts en présence, d'une part, l'intérêt légitime du demandeur apprécié au regard du droit de demander compte à tout agent public de son administration posé par l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 et de la liberté de recevoir et de communiquer des informations protégée par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, d'autre part, les intérêts que la loi a entendu protéger.
12. L'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, en particulier au secret des délibérations du pouvoir exécutif, à la protection qu'appellent la conduite des relations extérieures et la défense des intérêts fondamentaux de l'Etat ou encore à la sécurité des personnes. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'une autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics.
13. Il ressort des pièces du dossier que la demande de M. A... portait initialement sur des documents non classifiés répertoriés dans dix-huit dossiers cotés. Il a été autorisé, par deux décisions du 7 décembre 2015 et du 22 décembre 2016, à consulter, de manière anticipée, certains de ces dossiers. Les refus litigieux portent sur les dossiers ainsi côtés AG/5(4)/FC/100 - dossiers 1 et 2 ; AG/5(4)/BD/58 ; AG/5(4)/BD/59 - dossiers 1 et 2 ; AG/5(4)/BD/60 - dossiers 1 et 2 ; AG/5(4)/BD/61, dossiers 1 et 2 ; AG/5(4)/BD/62 - dossier 1, sous-dossiers 1 et 2.
14. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers que M. A... est l'auteur de deux ouvrages consacrés au rôle de la France au Rwanda relatant les événements liés au génocide perpétré en 1994. Les demandes de consultation anticipée des archives présidentielles qu'il a présentées sont liées à de nouveaux travaux de recherches engagés pour la préparation d'un ouvrage consacré à la " politique africaine du président François Mitterrand en Afrique centrale (1981-1995) ".
15. En second lieu, les archives publiques ayant fait l'objet d'un refus de consultation, mentionnées au point 13, dont la 10ème chambre de la section du contentieux du Conseil d'Etat a ordonné, par une mesure d'instruction, la communication, hors débat contradictoire, comprennent des documents relatifs à une période qui s'étend de 1991 à 1995, rassemblés par deux conseillers du Président de la République. Pour l'essentiel, ces documents de plusieurs milliers de pages, qui ne sont pas ou plus classifiés, sont des notes adressées au chef de l'Etat par ses conseillers, des comptes rendus de conseils des ministres restreints et de réunions informelles tenues à l'Elysée, des télégrammes diplomatiques, des lettres envoyées ou reçues par le Président de la République, des coupures de presse, des discours officiels tenus par le Président ou d'autres chefs d'Etat et des synthèses sur la situation au Rwanda ou dans d'autres pays. Ils décrivent la politique étrangère et militaire de la France au Rwanda, ainsi que celle de la communauté internationale. Ils révèlent les prises de position personnelles du Président François Mitterrand, de ministres en exercice, de hauts-fonctionnaires français et de certaines personnalités françaises et étrangères. Ils rendent compte également des conditions dans lesquelles la politique de l'Etat a été conduite, à cet égard, pendant la période de cohabitation entre 1993 et 1995.
16. Eu égard, d'une part, à la nature et à l'objet des documents litigieux et aux informations qu'ils comportent et, d'autre part, au but poursuivi par M. A... dont les travaux s'inscrivent, à la suite des ouvrages qu'il a déjà rédigés, dans la recherche de ce qu'aurait été le rôle exact de la France au Rwanda, entre 1990 et 1995, ses demandes présentent, au regard de la liberté de recevoir et de communiquer des informations et des idées pour nourrir les recherches historiques et le débat sur une question d'intérêt public, un intérêt légitime sans qu'y fasse obstacle sa qualité de physicien, directeur de recherche au CNRS. Il est vrai que la communication des archives litigieuses aurait pour effet de révéler des informations relevant du secret des délibérations du pouvoir exécutif et touchant à la conduite des relations extérieures. Mais d'une part, les documents litigieux, dont aucun élément au dossier ne conduit à penser qu'ils comporteraient des éléments de nature à compromettre, à la date de la présente décision, les intérêts fondamentaux de l'Etat ou la sécurité des personnes, portent sur des événements qui sont survenus il y a plus d'une génération et dont les acteurs ne sont plus, pour la plupart, en activité. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la consultation anticipée des documents litigieux a fait l'objet de plusieurs autorisations ayant donné lieu à leur utilisation dans le cadre de divers articles, ouvrages et rapports. En outre, certaines des informations qu'ils comportent ont déjà été rendues publiques, en particulier par le rapport d'information n°1271 de l'Assemblée nationale du 15 décembre 1998 sur les opérations militaires menées par la France, d'autres pays et l'ONU au Rwanda entre 1990 et 1994.
17. Au terme de la mise en balance des intérêts en présence, il apparaît, à la date de la présente décision, que l'intérêt légitime du demandeur est de nature à justifier, sans que soit portée une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, l'accès aux archives litigieuses. Il s'ensuit que les refus opposés aux demandes de M. A... sont entachés d'illégalité.
18. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes, que M. A... est fondé à demander l'annulation des décisions lui refusant la consultation anticipée des archives du président François Mitterrand dont il avait demandé la communication.
19. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Il résulte des motifs énoncés aux points 15 à 17 que l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du 2 avril 2016 et du 29 août 2017 implique nécessairement que M. A... soit autorisé à consulter les archives publiques dont il a sollicité la communication. Il y a lieu d'ordonner que la communication de ces documents intervienne dans le délai de trois mois à compter de la présente décision.
20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Paris du 17 mai 2018 et le jugement du tribunal administratif de Paris du 21 mars 2019 sont annulés.
Article 2 : Les décisions du 2 avril 2016 et du 29 août 2017 de la ministre de la culture sont annulées.
Article 3 : Il est enjoint au ministre de la culture, dans le délai de trois mois à compter de la présente décision, d'autoriser M. A... à consulter les documents répertoriés sous les cotations suivantes :
- AG/5(4)/FC/100 - dossiers 1 et 2,
- AG/5(4)/BD/58 ;
- AG/5(4)/BD/59 - dossiers 1 et 2,
- AG/5(4)/BD/60 - dossiers 1 et 2,
- AG/5(4)/BD/61, dossiers 1 et 2,
- AG/5(4)/BD/62 - dossier 1, sous-dossiers 1 et 2.
Article 4 : L'Etat versera une somme de 4 000 euros à M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. B... A... et au ministre de la culture.
Copie pour information sera adressée à Mme C... D....
Analyse
Abstrats : 01-015-03-01-01-01 ACTES LÉGISLATIFS ET ADMINISTRATIFS. - DROIT DE DEMANDER COMPTE À TOUT AGENT PUBLIC DE SON ADMINISTRATION (ART. 15) - ACCÈS AUX ARCHIVES PUBLIQUES - ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT (ART. L. 213-4 DU CODE DU PATRIMOINE) - 1) INTERPRÉTATION CONFORME - 2) OBLIGATION D'AUTORISER LA CONSULTATION ANTICIPÉE LORSQUE LA BALANCE DES INTÉRÊTS EST FAVORABLE AU DEMANDEUR [RJ1] - MODALITÉS D'APPRÉCIATION.26-055-01 DROITS CIVILS ET INDIVIDUELS. CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME. DROITS GARANTIS PAR LA CONVENTION. - LIBERTÉ D'EXPRESSION (ART. 10) - ACCÈS AUX ARCHIVES PUBLIQUES - ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT (ART. L. 213-4 DU CODE DU PATRIMOINE) - 1) INTERPRÉTATION CONFORME - 2) OBLIGATION D'AUTORISER LA CONSULTATION ANTICIPÉE LORSQUE LA BALANCE DES INTÉRÊTS EST FAVORABLE AU DEMANDEUR [RJ1] - MODALITÉS D'APPRÉCIATION.
26-06-03 DROITS CIVILS ET INDIVIDUELS. ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS. DROIT D'ACCÈS ET DE VÉRIFICATION SUR UN FONDEMENT AUTRE QUE CELUI DES LOIS DU 17 JUILLET 1978 ET DU 6 JANVIER 1978. - ACCÈS AUX ARCHIVES PUBLIQUES - ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT (ART. L. 213-4 DU CODE DU PATRIMOINE) - 1) INTERPRÉTATION CONFORME AUX ARTICLES 15 DE LA DDHC ET 10 DE LA CONV. EDH - 2) MODALITÉS DE CONSULTATION ANTICIPÉE - A) DÉLAIS ET PERSONNES COMPÉTENTES POUR AUTORISER LA CONSULTATION - I) PROTOCOLES POSTÉRIEURS À LA LOI DU 15 JUILLET 2008 - II) PROTOCOLES ANTÉRIEURS - B) OBLIGATION D'AUTORISER LA CONSULTATION ANTICIPÉE LORSQUE LA BALANCE DES INTÉRÊTS EST FAVORABLE AU DEMANDEUR [RJ1] - MODALITÉS D'APPRÉCIATION - 3) CONTRÔLE DU JUGE DE L'EXCÈS DE POUVOIR - A) JUGE DU FOND - I) CONTRÔLE NORMAL [RJ2] - II) APPRÉCIATION À LA DATE À LAQUELLE LE JUGE STATUE [RJ3] - B) JUGE DE CASSATION - QUALIFICATION JURIDIQUE DES FAITS - 4) ESPÈCE - ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE RELATIVES À LA POLITIQUE DE LA FRANCE AU RWANDA ENTRE 1990 ET 1995 - ILLÉGALITÉ DU REFUS DE CONSULTATION ANTICIPÉE.
54-07-02 PROCÉDURE. POUVOIRS ET DEVOIRS DU JUGE. CONTRÔLE DU JUGE DE L'EXCÈS DE POUVOIR. - ACCÈS AUX ARCHIVES PUBLIQUES - REFUS DE CONSULTATION ANTICIPÉE D'ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT (ART. L. 213-4 DU CODE DU PATRIMOINE) - CONTRÔLE DU JUGE DE L'EXCÈS DE POUVOIR SUR LA PONDÉRATION DES INTÉRÊTS - 1) CONTRÔLE NORMAL [RJ2] - 2) APPRÉCIATION À LA DATE À LAQUELLE LE JUGE STATUE [RJ3].
54-08-02-02-01-02 PROCÉDURE. VOIES DE RECOURS. CASSATION. CONTRÔLE DU JUGE DE CASSATION. BIEN-FONDÉ. QUALIFICATION JURIDIQUE DES FAITS. - ACCÈS AUX ARCHIVES PUBLIQUES - REFUS DE CONSULTATION ANTICIPÉE D'ARCHIVES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT (ART. L. 213-4 DU CODE DU PATRIMOINE) - PONDÉRATION DES INTÉRÊTS.
Résumé : 01-015-03-01-01-01 1) En adoptant l'article L. 213-4 du code du patrimoine qui régit, d'une part, les protocoles de remise des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement signés postérieurement à la publication de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 et, d'autre part, les protocoles signés antérieurement à la publication de cette loi, le législateur a entendu, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017 655 QPC du 15 septembre 2017, favoriser la conservation et le versement de ces documents en leur accordant une protection particulière. Ces dispositions doivent être, d'une part, interprétées conformément à l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 qui garantit, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 septembre 2017 précitée, le droit d'accès aux documents d'archives publiques et, d'autre part, appliquées à la lumière des exigences attachées au respect de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif à la liberté d'expression duquel peut résulter, à certaines conditions, un droit d'accès à des informations détenues par l'Etat.,,,2) Dans tous les cas, l'autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques est accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, en particulier le secret des délibérations du pouvoir exécutif, la conduite des relations extérieures et les intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure.,,,L'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, en particulier au secret des délibérations du pouvoir exécutif, à la protection qu'appelle la conduite des relations extérieures et à la défense des intérêts fondamentaux de l'Etat ou encore à la sécurité des personnes. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics.
26-055-01 1) En adoptant l'article L. 213-4 du code du patrimoine qui régit, d'une part, les protocoles de remise des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement signés postérieurement à la publication de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 et, d'autre part, les protocoles signés antérieurement à la publication de cette loi, le législateur a entendu, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017 655 QPC du 15 septembre 2017, favoriser la conservation et le versement de ces documents en leur accordant une protection particulière. Ces dispositions doivent être, d'une part, interprétées conformément à l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 qui garantit, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 septembre 2017 précitée, le droit d'accès aux documents d'archives publiques et, d'autre part, appliquées à la lumière des exigences attachées au respect de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif à la liberté d'expression duquel peut résulter, à certaines conditions, un droit d'accès à des informations détenues par l'Etat.,,,2) Dans tous les cas, l'autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques est accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, en particulier le secret des délibérations du pouvoir exécutif, la conduite des relations extérieures et les intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure.,,,L'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, en particulier au secret des délibérations du pouvoir exécutif, à la protection qu'appellent la conduite des relations extérieures et à la défense des intérêts fondamentaux de l'Etat ou encore à la sécurité des personnes. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics.
26-06-03 1) En adoptant l'article L. 213-4 du code du patrimoine qui régit, d'une part, les protocoles de remise des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement signés postérieurement à la publication de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 et, d'autre part, les protocoles signés antérieurement à la publication de cette loi, le législateur a entendu, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017 655 QPC du 15 septembre 2017, favoriser la conservation et le versement de ces documents en leur accordant une protection particulière. Ces dispositions doivent être, d'une part, interprétées conformément à l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 (DDHC) qui garantit, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 septembre 2017 précitée, le droit d'accès aux documents d'archives publiques et, d'autre part, appliquées à la lumière des exigences attachées au respect de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH) relatif à la liberté d'expression duquel peut résulter, à certaines conditions, un droit d'accès à des informations détenues par l'Etat.,,,2) a) i) S'agissant des protocoles signés postérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008, les délais fixés par l'article L. 213-2 du code du patrimoine s'appliquent aux documents qu'ils régissent. Jusqu'à l'expiration de ces délais ou, s'il survient avant leur terme, jusqu'au décès du signataire, la consultation anticipée des archives publiques remises dans le cadre d'un tel protocole requiert l'autorisation préalable du signataire et s'effectue, pour le reste, dans les conditions fixées à l'article L. 213-3 du code du patrimoine.,,,ii) S'agissant des protocoles signés antérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008, il résulte des motifs mentionnés ci-dessus qu'en vertu du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, le signataire d'un tel protocole ou son mandataire disposent du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée des archives publiques qui ont été versées aux archives nationales, le ministre de la culture, autorité compétente pour statuer sur une demande d'autorisation, étant tenu par l'avis qu'ils donnent. Si les clauses relatives à la faculté d'opposition du mandataire cessent d'être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire du protocole, le ministre de la culture disposant alors du pouvoir d'autoriser ou de refuser la consultation anticipée, après avis conforme de l'autorité exerçant à cette date les compétences de l'autorité versante, les autres clauses, notamment celles fixant le ou les délais à l'expiration desquels les archives deviennent communicables de plein droit, demeurent en vigueur. Dans le cas où, à l'expiration du ou des délais fixés par le protocole, certains de ceux prévus à l'article L. 213-2 du code du patrimoine ne sont pas expirés, ils continuent de s'appliquer, jusqu'à leur terme, à ceux des documents auxquels ils se rapportent.... ,,b) Dans tous les cas, l'autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques est accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, en particulier le secret des délibérations du pouvoir exécutif, la conduite des relations extérieures et les intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure.,,,L'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, en particulier au secret des délibérations du pouvoir exécutif, à la protection qu'appellent la conduite des relations extérieures et à la défense des intérêts fondamentaux de l'Etat ou encore à la sécurité des personnes. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics.,,,3) a) i) Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de consultation anticipée du ministre de la culture, prise sur avis conforme du signataire du protocole ou de son mandataire. Il lui revient, en particulier, d'exercer un entier contrôle sur l'appréciation portée, dans le cadre de la mise en oeuvre du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, sur la proportionnalité de la limitation qu'apporte à l'exercice du droit d'accès aux documents d'archives publiques le refus opposé à une demande de consultation anticipée, par dérogation au délai fixé par le protocole.... ,,ii) Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.... ,,b) Par ailleurs, l'appréciation portée, dans les conditions décrites ci-dessus, par le juge de l'excès de pouvoir est soumise, devant le juge de cassation, au contrôle de qualification juridique des faits.,,,4) Requérant ayant demandé l'accès à certaines des archives du président François Mitterrand relatives à la politique de la France au Rwanda entre 1990 et 1995.,,,Requérant auteur de deux ouvrages consacrés au rôle de la France au Rwanda relatant les événements liés au génocide perpétré en 1994 et dont les demandes sont liées à de nouveaux travaux de recherches engagés pour la préparation d'un ouvrage sur ce thème.,,,Archives comprenant des documents, qui ne sont pas ou plus classifiés, composés notamment de notes adressées au chef de l'Etat par ses conseillers et de comptes rendus de réunions. Documents décrivant la politique étrangère et militaire de la France au Rwanda, ainsi que celle de la communauté internationale, révélant les prises de position personnelles de membres de l'exécutif et de l'administration et rendant compte des conditions dans lesquelles la politique de l'Etat a été conduite, à cet égard, pendant la période de cohabitation entre 1993 et 1995.,,,Eu égard, d'une part, à la nature et à l'objet des documents litigieux et aux informations qu'ils comportent et, d'autre part, au but poursuivi par le requérant, ses demandes présentent, au regard de la liberté de recevoir et de communiquer des informations et des idées pour nourrir les recherches historiques et le débat sur une question d'intérêt public, un intérêt légitime. Il est vrai que la communication des archives litigieuses aurait pour effet de révéler des informations relevant du secret des délibérations du pouvoir exécutif et touchant à la conduite des relations extérieures. Mais d'une part, les documents litigieux, dont aucun élément au dossier ne conduit à penser qu'ils comporteraient des éléments de nature à compromettre, à la date de la présente décision, les intérêts fondamentaux de l'Etat ou la sécurité des personnes, portent sur des événements qui sont survenus il y a plus d'une génération et dont les acteurs ne sont plus, pour la plupart, en activité. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la consultation anticipée des documents litigieux a fait l'objet de plusieurs autorisations ayant donné lieu à leur utilisation dans le cadre de divers articles, ouvrages et rapports. En outre, certaines des informations qu'ils comportent ont déjà été rendues publiques.,,,Au terme de la mise en balance des intérêts en présence, il apparaît, à la date de la présente décision, que l'intérêt légitime du demandeur est de nature à justifier, sans que soit portée une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, l'accès aux archives litigieuses. Il s'ensuit que les refus opposés à ses demandes sont entachés d'illégalité.
54-07-02 1) Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision du ministre de la culture, prise sur avis conforme du signataire du protocole ou de son mandataire, refusant la consultation anticipée des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement. Il lui revient, en particulier, d'exercer un entier contrôle sur l'appréciation portée, dans le cadre de la mise en oeuvre du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, sur la proportionnalité de la limitation qu'apporte à l'exercice du droit d'accès aux documents d'archives publiques le refus opposé à une demande de consultation anticipée, par dérogation au délai fixé par le protocole.... ,,2) Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.
54-08-02-02-01-02 L'appréciation portée par le juge de l'excès de pouvoir sur la proportionnalité de la limitation qu'apporte à l'exercice du droit d'accès aux documents d'archives publiques le refus opposé, en application du dernier alinéa de l'article L. 213-4 du code du patrimoine, à une demande de consultation anticipée des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement, est soumise, devant le juge de cassation, au contrôle de qualification juridique des faits.
[RJ1] Ab. jur., sur l'existence d'une simple faculté d'autoriser la consultation anticipée lorsque la balance des intérêts est favorable au demandeur, CE, 29 juin 2011, Mme,, n° 335072, p. 306. Rappr. Cour EDH, Gd. ch., 8 novembre 2016, Magyar Helsinki Bizottsag c. Hongrie, n° 18030/11.,,[RJ2] Ab. jur., sur ce point, CE, 29 juin 2011, Mme,, n° 335072, p. 306.,,[RJ3] Rappr., s'agissant d'un refus de déréférencement, CE, 6 décembre 2019, Mme X., n° 391000, à mentionner aux Tables.
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